עלות הגז וההצמדה – מה אומר המבקר ומי אחראי? – מאמר ראשון בסדרה

נושאים דעות, כלכלה ותקציב ב 31.05.17 23:36

דו"ח מבקר המדינה עסק בחוזה המופקע שחתמה חברת החשמל מול חברות הגז הטבעי. אמנון פורטוגלי מסביר בכמה באמת זינקה עלות הגז, ומה משמעות של הצמדת המחיר למדד המחירים האמריקאי במקום למדד מחירי הנפט כמקובל
במסגרת הדוח השנתי לשנת 2017, כתב מבקר המדינה דוח מקיף בן 44 עמודים על הסכם הגז הטבעי של חברת החשמל. הדוח עוסק בתהליך גיבוש הסכם הגז, לרבות מחיר הגז בהסכם, הכנת התחזיות ששימשו לקביעת הכמויות הנדרשות וטיפול רשות החשמל, רשות ההגבלים העיסקיים ומשרדי האוצר והאנרגיה בהסכם הגז.

חוזה הגז עם חברת החשמל היה הגדול שנחתם אי פעם במשק. הוא נהפך לחוזה העוגן של מאגר תמר שעל בסיסו גייסו השותפות הישראליות במאגר, דלק, ישראמקו ודור אלון את המימון לצורך הפיתוח. החוזה נחתם במארס 2012 לתקופה של 15 שנים, ללא אפשרות להשתחרר ממנו, או לצמצם את כמויות הגז שעליהן סוכם בין הצדדים. ההיקף הכספי של ההסכם הוערך בעת החתימה בהיקף כספי של 18.5 ל-23.7 מיליארד דולר.

משרד מבקר המדינה בחר להתמקד בתהליך גיבוש הסכם הגז שנחתם במארס 2012. לכן הדוח אינו מתייחס למתווה הגז ולאפשרות לתקן את הפגמים בהסכם הגז בעת דיוני מתווה הגז במהלך 2015. נציין שהפגמים בהסכם הגז, שאת חלקם ציין המבקר, צוינו ע"י המבקרים של ההסכם ומתווה הגז בשנים אלו.

קרן נויבך, בתוכנית 'סדר יום' ב-17 במאי, סיכמה היטב את הדוח:
'עכשיו זה רשמי ועם חותמת של מבקר המדינה. חמש שנים אחרי חתימת ההסכם לאספקת גז טבעי בין חברת החשמל לשותפות תמר, קובע המבקר כי מדובר באחד המחדלים היקרים ביותר אם לא הגדול ביותר בתולדותינו. עד 2028 זה יעלה לנו כ-8 מיליארדי שקלים, מיליארד שקל לשנה. כסף שמגיע מהכיס של כולנו, שכל אחד ואחד מאיתנו משלם מדי חודש דרך חשבון החשמל.

רבות דובר (קבוצת מאבק הגז, אבי בר-אלי בדה-מרקר, שאול אמסטרדמסקי בכלכליסט ואחרים) על המחיר המופקע שמשלמת חברת החשמל למאגר תמר ועל הסכם מאוד מאוד בעייתי שנחתם בצל משבר הגז ופיצוץ הצינור שהוביל גז ממצריים. עכשיו מבקר המדינה מאשר את הביקורת.

את מירב האחריות על המחדל הזה מטיל המבקר על מנהלי חברת החשמל. הם הסכימו בקלות רבה מדי למחיר גז מנופח, למנגנון הצמדה שרירותי שלא היה כמותו ולרכישת כמות גז גדולה מדי. חשוב גם לציין כי משרד האוצר ומשרד האנרגיה ידעו בזמן אמת מה קורה, אבל לא עשו כלום, לא שמרו על האינטרסים שלנו. המבקר ממליץ בעניין זה, לפעול להורדת מחירי הגז בשני המועדים שאפשר לעשות לפי החוזה ב-2021 וב-2024.

להלן מספר הערות לפרק הסכם הגז של חברת החשמל בדוח המבקר. לפני זה הסבר קצר על משק הגז בישראל ועל התנאים וההתפתחויות בארץ בעת הדיונים על הסכם הגז של חברת החשמל, כפי שכתב ליאור גוטמן בכלכליסט:

"גז טבעי הוא דלק נקי לשימוש, בוודאי בהשוואה לפחם או סולר. בינואר 2009 התגלה מאגר "תמר", ובדצמבר של אותה שנה חתמו חברת החשמל ושותפות הגז על מזכר הבנות לרכישת גז ל-15 שנה, עם כמות שנתית של כ-2.7 מיליארד מ"ק, עם מחיר הבסיס אז היה כ-4.5 דולר והצמדה למחיר חבית הנפט, הצמדה מקובלת בעולם לחוזים מסוג זה".

בתחילת 2011 אישרה הכנסת את "חוק ששינסקי" שהוביל שר האוצר דאז יובל שטייניץ, שהעלה את תקבולי המדינה (שילוב של תמלוג, מס חברות והיטל חדש) מכ-37% לכ-62%. סמוך לאישור החוק, משטר מובארק הופל ב"אביב העמים הערבי", אספקת הגז המצרית לישראל (שהחלה באמצע 2008 והחזיקה כ-40% מהביקוש) נעלמה, ונולד מונופול חדש במשק הוא מאגר "תמר".

החוזה הסופי שנחתם בין הצדדים, באמצע 2012, עדיין היה ל-15 שנה אבל הוא כבר כלל מחיר בסיס של 5.042 דולר ליחידת אנרגיה ושתי הצמדות מוזרות: הראשונה למדד המחירים לצרכן האמריקאי (CPI) והשני תוספת אחוז בכל שנת חוזה ועד 2021, ומשם קיזוז של אחוז בכל שנה עד לסופו."

מחיר הגז והעלות למדינה.
המבקר מציין בין הליקויים העיקריים שמצא בביקורת כי:
"תנאי הסכם תמר משקפים מחיר גז גבוה יותר….בין תנאי הסכם תמר לתנאים שסוכמו במכתב הכוונות ישנם פערים מהותיים המערכים ע"י משרד מבקר המדינה בכ-0.82 – 1.5 מיליארד דולר".

המבקר כותב כי "המחיר הנגזר ממכתב הכוונות משנת 2009 יכול לשמש נקודת ייחוס למחיר ה"ראוי" בעסקת תמר, מכיון שהוא נקבע במשא ומתן בין מוכר לקונה מרצון עוד בטרם הפכה שותפות תמר למונופול", אבל אינו ממשיך לדון במחיר הגז, אלא עוסק בעיקר בהצמדת מחיר הגז למדד המחירים לצרכן בארה"ב ולמנגנון תוספת 1% והפחתת 1% להצמדה, למרות שמחיר הגז הוא הסיבה העיקרית לעלויות הגבוהות לחברת החשמל ולציבור.

המבקר לא התייחס לחוות הדעת שהזמינה רשות הגז הטבעי במשרד האנרגיה מחברת 'הלוי-דוויק' ערב אישור החוזה, לפיה מחיר הגז היה אמור להיות כ-3 דולר ליחידה, ובמחיר גז של 3.5 דולר ליחידה מגיעים לשיעורי תשואה גבוהים מאוד של כ-30%. המבקר לא התייחס גם להתראה של דורון אהרן אז כלכלן מינהל החשמל במשרד האנרגיה, מפני העמסת נטל מיותר של 30 מיליארד שקל על כתפי ציבור צרכני החשמל.

המבקר גם לא התייחס להערכות החברה לישראל כפי שנמסרו בתרשומת פגישה‏ ברשות ‏ההגבלים ‏העסקיים ‏בינואר 2015.

"בשנת 2010 כש- EMG הייתה קיימת. כל הכמות של החברה לישראל עשינו השוואה בין EMG לבין תמר וכל ספק היה חפץ שכל הכמות תהייה אצלו. הכמות מייצגת את התוצאות המיטביות שניתן היה להשיג במו"מ. בסופו של דבר הגענו למחיר בערך של 4.25 $ ליחידת חום משניהם – לצורך העניין מתמר.

אחר כך התפרסמו תוצאות ועדת ששינסקי וזה טרף את כל הקלפים ותמר הודיעה שלאור התוצאות היא מעכבת את ההסכמות ומה שסוכם נעמוד מאחריו ואחרי זה חזרנו לשולחן המו"מ כשהם היו לבד בשוק ועמדנו בפני מצב שמחיר הגז הוא 5.6 $ ושורה של תנאים שתראו במו"מ".