חיפוש

חיפוש לפי מילות מפתח

פוליטיקאים, בואו לבדוק את הכוח הפוליטי של האתר שלנו

ארכיון

כוח לעובדים – ארגון עובדים דמוקרטי

מחאת האוהלים – האתר הרשמי

מגזין חברה

אירועים בשבוע הקרוב

אומרים לנו שיש מס אחר

מתווה הגז – פיסקת היציבות בהחלטת בגצ – חלק ראשון

נושאים התמונה הגדולה, עלו ברשת ב 3.04.16 0:48

פיסקת היציבות כנוסחה במתווה הגז אינה חוקתית ולאור זאת מתוה הגז כולו בטל.  עם זאת ביטול המתווה מושעה לשנה לצורך הסדר פסקת היציבות. בגץ לא מצא מקום להתערבות שיפוטית בנושאים אחרים במתווה, לא דן בצד הכלכלי או האנרגטי של המתוה, אלא בהיבט המשפטי בלבד.  בגץ לא אמר שהמתוה טוב או רע לישראל

מאת: אמנון פורטוגלי

מתוך פסק הדין [1]:

"במישור הכלכלי לא לנו להכריע ו"תפקידנו בכוח" הוא הבדיקה המשפטית"". (עמ' 14 לפסק הדין).

"מתחת לנושא הכלכלי טמון נושא משפטי יסודי, והוא גבולות סמכות הממשלה במשטר דמוקרטי…. זו השאלה המשפטית שבה אנו מתמקדים בסופו של דבר"  (עמ' 14 לפסק הדין).

"סעיפים 5 ו-6 לפרק י' למתוה (להלן "פסקת היציבות") נקבעו בחוסר סמכות, ודינם – בטלות, אלא שזו – בגדר בטלות יחסית –  תכנס לתוקף רק בתום שנה מיום מתן פסק הדין" (עמ'  66 לפסק הדין).

"אין בסמכותה של הממשלה להחליט [היום] שלא להחליט [בעתיד]". (עמ' 78 לפסק הדין).

"כאן אין הרשות מתחייבת לפעול באופן מסויים, אלא שלא לפעול, דהיינו, המדינה מתחייבת מראש להתפרק משיקול דעתה השלטוני, והתחייבות אשר כזו אינה יכולה לעמוד."  (עמ' 80 לפסק הדין).

"החלטנו להורות על השעיית מועד הבטלות. בפני המדינה פרק זמן בן שנה, שבו באפשרותה לפעול לאסדרתה של סוגיית הגז הטבעי בחקיקה ראשית. מכל מקום, בתום שנה ממתן פסק דין זה, יבוטל מתוה הגז, שנקרבע בהחלטת ממשלה 476, ככל שלא יוסדר בחוק מתאים. במובן זה נעשה הצו על תנאי למוחלט" (עמ' 96 לפסק הדין).

"ובחתימת הדברים נשוב ונציין, כי באשר לצד הכלכלי של המתווה לא הבענו דעה, אלא לצד המשפטי בלבד." (עמ' 96 לפסק הדין).

כללם של דברים, הסיכום בפסק הדין:

  • "פסקת היציבות כנוסחה בסעיפים 5 ו-6 בפרק י' למתוה הגז, שנקבע בהחלטת הממשלה 476 ועניינה "קיום סביבה רגולטורית יציבה" (כבילת הממשלה למתוה, לרבות אי שינוי חקיקה, והתנגדות ליזמות חקיקה למשך עשר שנים) – אינה יכולה לעמוד". (עמ' 179 לפסק הדין)
  • "נוכח האמור בסעיף א. למעלה, ונוכח הצהרת המשיבים כי פסקת היציבות היא תנאי אין בלתו, דין המתוה כולו – להתבטל;  אך יש לתת למדינה פרק זמן של שנה שבו באפשרותה לפעול להסדרת הדרוש בהתאם לפסק דיננו. בתום שנה ממועד פסק הדין וככל שלא תהא הסדרה, יבוטל מתוה הגז,  במובן זה נעשה הצו למוחלט" (עמ' 179 לפסק הדין).
  • "הוחלט כי תקפו של המתוה כולו (בנפרד מפסקת היציבות) אינו מותנה בעיגונו בחקיקה ראשית. (עמ' 179 לפסק הדין).

ו. "השורה התחתונה היא איפוא כאמור בסעיפים (א) ו-(ב) למעלה:  הוחלט על ביטולו של מתווה הגז בשל פסקת היציבות (בלא שמצאנו מקום להתערבות שיפוטית בנושאים אחרים שעמדו על הפרק), תוך השעית הצהרת הבטלות לשנה כדי לאפשר הסדרה".  (עמ' 179 לפסק הדין).

מספר הערות בעקבות פסק הדין

יציבות רגולטורית ודמוקרטיה

הסעיף הזה נוגע לאושיות קיום המדינה כמדינת חוק דמוקרטית עם הפרדת רשויות.  סעיף זה, לבדו, מצדיק את דחיית מתווה הגז.

לדברי פרופ’ ברק מדינה, לשעבר דיקן הפקולטה למשפטים בירושלים: “הממשלה אינה מוסמכת לכבול את כוחה של הכנסת….. וגם הכנסת אינה מוסמכת לכבול את סמכות החקיקה שלה בעתיד שלא במסגרת חוק-יסוד”.

לפי סעיף היציבות, הממשלה מגבילה למעשה את יכולתה של הכנסת וכנסות עתידיות לחוקק חוקים ותקנות. הסעיף הזה שוחק את זכותה הבסיסית של המדינה לחוקק חוקים. הסעיף הוא אנטי-דמוקרטי, ולמעשה מוציא את הדמוקרטיה אל מחוץ לחוק.

הוא נותן לתאגידי הגז כח למנוע או לבטל הליכי חקיקה דמוקרטיים. תאגידי הגז יקבלו למעשה זכות וטו על מדיניות ציבורית לאומית.

בעולם הנאור אין ‘יציבות רגולטורית’[2]  ובגץ ציין זאת בפסק הדין שלו.
רוב מדינות הנפט בעולם המערבי הנאור משנות את חוקי המס, בין השאר לצורך הגדלת חלק המדינה בהכנסות הגז.  בריטניה ונורבגיה[3] עשו מהלך דומה לאחר גלוי הגז והנפט בים הצפוני, והמשיכו ושינו את החוקים הרלבנטיים מספר פעמים במהלך 40 השנים האחרונות. בריטניה שנתה את חוקי הנפט כמעט כל שנתיים.

“From the introduction of the first duty (royalty) on UK oil and gas production, up until now, four special taxes were used beside the standard Ring-Fenced Corporation Tax. These taxes are: Petroleum Revenue Tax, Supplementary Petroleum Duty, Advance Petroleum Revenue Tax and the Supplementary Charge. The rates of these taxes have fluctuated over the years but still remain in place today. The regime has been far from stable with significant fluctuations in headline and effective tax rates.”

ובתרגום חופשי: ‘מאז שהוטלו תמלוגים על הפקת נפט והגז בבריטניה ועד עכשיו [2014], שמשו ארבעה סוגי מסים מיוחדים לצד מס החברות הרגיל: מס הכנסה על נפט, היטל משלים על נפט, מס נפט מתקדם, והיטל נוסף. שיעורי המסים האלה השתנו לאורך השנים, אבל סוגי המיסים עדיין קיימים. משטר המס בבריטניה היה רחוק מלהיות יציב עם תנודות משמעותיות בסוגי המס ובשיעורי המס האפקטיביים.’

בכל העולם תאגידי האנרגיה מתלוננים ומנהלים משא ומתן אגרסיבי מול הממשלות. אבל בעולם הנאור הממשלות לא נכנעות לדרישות ל’וודאות רגולטורית’. רק בישראל השלטון מוכן לוותר על אפשרויות החקיקה, עכשיו, בעקבות פסק הדין של בגץ, הממשלה מנסה לטהר את השרץ, שהרי לפי נתניהו, שטייניץ והחברים בועדת קנדל לשעבר ובוועדה שמונתה עכשיו ע"י שטייניץ[4], חייבים להגיע להסכם ומהר.

את הסיכון של אי וודאות רגולטורית לוקח על עצמו כל גוף עסקי בכל מדינה. אין אפשרות למנוע סיכונים אלו, זו הדמוקרטיה אלו הן מושכלות יסוד של הדמוקרטיה.

תאגיד עסקי שרוצה לעשות עסקים בישראל חייב להתאים עצמו ולחיות עם סיכונים אלו.

משפט וכלכלה

השופטים חוזרים ומדגישים שהם דנים רק בצד המשפטי של העתירות. הם מכירים בכך "שמדובר בנושא לכאורה כלכלי מיסודו, אמנם עצום ורב במובן הכלכלי, אף כי מן הסתם כך הוא כל נושא כלכלי בעל השלכות חברתיות" אבל הם דנים רק במישור המשפטי, בבדיקה המשפטית.  לתפיסתם "מתחת לנושא הכלכלי טמון נושא משפטי יסודי, והוא גבולות סמכות הממשלה במשטר דמוקרטי" ובשאלה משפטית זו הם מתמקדים.

תגובות ראש הממשלה והשרים

למרות ששופטי בגץ הדגישו שהם דנים רק בהיבטים המשפטיים של מתוה הגז, ראש הממשלה, שרים ופוליטיקאים תוקפים את בית המשפט על הפגיעה הכלכלית שלטענתם תהייה כתוצאה מפסק הדין.

ראש הממשלה אמר בעקבות הפסיקה[5]: "החלטת בג"ץ מאיימת קשות על פיתוח מאגרי הגז של מדינת   ישראל. ישראל נתפסת כמדינה עם התערבות משפטית מוגזמת שקשה לעשות בה עסקים.  בוודאי שלאיש אין מה לחגוג על כך שהגז עלול להישאר במעמקי הים ושמאות מיליארדי שקלים לא יגיעו לאזרחי ישראל. נחפש דרכים אחרות להתגבר על הנזק הקשה שנגרם לכלכלת ישראל בעקבות פסיקה תמוהה זו״.

שר התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים, יובל שטייניץ, הגדיר את ההחלטה "אומללה". שטייניץ אמר כי מדובר "בהחלטה שהשלכותיה השליליות על פיתוח משק הגז, על הביטחון האנרגטי, על כלכלת ישראל, ועל אובדן ההכנסות למדינת ישראל ואזרחיה, עלולות להיות קשות ביותר – ואולי אף בלתי הפיכות…עם כל הכבוד לבית המשפט העליון, לעניות דעתי התערבות מסוג זה בהחלטות הממשלה והכנסת לא הייתה מתרחשת בדמוקרטיות מערביות אחרות במצב דומה".

שרת המשפטים איילת שקד מסרה: "ביטול סעיף היציבות במתוה הגז מהווה התערבות בוטה ומיותרת בהחלטת הממשלה ופוגע פגיעה קשה בכלכלת ישראל. לא ייתכן שלממשלה יש את האחריות לכלכלתה ושגשוגה של המדינה, אך היא נותרת ללא הסמכות הנדרשת לפעול. בלתי אפשרי לעבוד כך במדינה מתוקנת. על מי שנושא באחריות ומתן הדין והחשבון לקבל לידיו גם את הסמכות.

השר לוין, פרסם את ההודעה החריפה ביותר מבין שרי הממשלה: "שופטי בג"ץ הוכיחו פעם נוספת שהם אינם מבינים את תפקידם ואינם ראויים לו. בהחלטתם ההזויה, אשר חותרת תחת מהות עיקרון הדמוקרטיה, הם מחבלים בעבודת הממשלה ובסמכויותיה, כובלים את ידי נבחרי הציבור מקבלי ההחלטות ופוגעים פגיעה אנושה בכלכלת ישראל".

נראה שמבחינת ראש הממשלה והשרים השיקול הכלכלי הוא הקובע וצריך לכפוף את הדמוקרטיה לשיקולים כלכלים. תיקוב הכלכלה את הדמוקרטיה.

הארץ הגדיר זאת היטב[6]: "אילו היו הפוליטיקאים טורחים לקרוא את פסק הדין קודם שמיהרו להגיב, הם היו מגלים, שפסילת "סעיף היציבות" במתווה הגז נובעת לא מזלזול בכוח ובסמכות של הרשות המבצעת, אלא דווקא מכיבוד סמכות זו. כפי שנקבע בפסיקת העליון בעבר, לרשות המבצעת ולרשות המחוקקת יש סמכות וחובה להפעיל את שיקול דעתן באופן מתמשך ומתמיד, ואין בסמכות הממשלה והכנסת הנוכחיות לכבול את שיקול הדעת של אלו שיכהנו בעתיד".

תגובות תאגידי הגז

תאגידי הגז הגיבו בצורות שונות לפי האינטרסים שלהם ב'תמר' ו'בלוויתן'[7].

ישראמקו[8] ואלון גז הקפידו על תיאור מדויק של החלטת השופטים

הדיווח לבורסה של השותפויות של דלק, דלק קידוחים[9]אבנר חיפושי נפט[10] ושל רציו חיפושי נפט[11], התחיל בכך שהמתווה לא הותנה בחקיקה ראשית, שבג"ץ אישר את השימוש בהפעלת סעיף 52 לחוק ההגבלים,  וכי פסקת היציבות, "כנוסחה במתווה הגז… אינה יכולה לעמוד".  עוד נמסר בדיווח כי אם בתום שנה ממועד פסק הדין לא תוסדר היציבות – או אז יבוטל מתווה הגז, מבלי לציין שהשופטים החליטו במפורש כבר עתה על ביטולו של מתווה הגז בשל פסקת היציבות, תוך השעיית הצהרת הבטלות לשנה כדי לאפשר הסדרה.

נובל אנרג'י דיווחה כי בג"ץ אישר את המתווה – למעט סעיף היציבות. זאת, אף ששופטי בג"ץ ציינו באופן מפורש כי המתווה בוטל.

דיוויד סטובר, מנכ"ל נובל אנרג'י[12] הגדיר את החלטת בגץ על מתווה הגז "מאכזבת", דורש מהממשלה למצוא פתרון מהיר שיספק את דרישתה ליציבות רגולטורית כתנאי לפיתוח מאגר לווייתן ומאיים בתביעה נגד המדינה.

בהודעה שפרסמה נובל מיד אחרי פרסום פסק הדין, נאמר: 'ההחלטה מאכזבת וטומנת בחובה סיכון נוסף ללוח הזמנים לפיתוח מאגר לווייתן. פיתוח פרויקט בגודל כזה, הדורש השקעות גדולות על פני שנים, מחייב את ישראל לספק סביבת השקעות יציבה. נובל אנרג'י טענה בעקביות שהיציבות היא תנאי מינימום לפיתוח פרוייקט, ואין שינוי בעמדתנו.  כפי שאמרנו בעבר, אנחנו נגן בתוקף על זכויותינו בנכסים כדי לשמור על הערך של בעלי המניות שלנו. כעת זו הבחירה של ממשלת ישראל למצוא את הדרך לעמוד בתנאי המתווה, ולעשות זאת במהירות.

David L. Stover, Noble Energy's Chairman, President, and CEO, commented[13], "The Court's ruling, while recognizing that timely natural gas development is a matter of strategic national interest for Israel, is disappointing and represents another risk to Leviathan timing.  Development of a project of this magnitude, where large investments are to be made over multiple years, requires Israel to provide a stable investment climate. Noble Energy has consistently maintained that stability is a minimum condition for project development, and our position has not changed.  As we have stated before, we will vigorously defend our rights related to our assets to protect shareholder value. It is now up to the Government of Israel to deliver a solution which at least meets the terms of the Framework, and to do so quickly."

אספקטים פוליטיים

ראש הממשלה, השרים והפוליטיקאים משתמשים בנימוק הכלכלי, בהפסדים כביכול שיגרמו למדינה מכך שמתוה הגז בוטל או הושעה, ככלי להשגת מטרתם האמיתית. הכפפת בגץ והרשות השופטת לרצונם ולגחמותיהם.

הימין בישראל ונציגיו בכנסת ובממשלה רוחשים בוז עמוק כלפי עקרונות הדמוקרטיה, מוסדות המדינה, נבחריה וחוקיה. הימין הרדיקלי בישראל מנסה זה שנים לשנות את פניו של בית המשפט העליון, בין השאר על ידי השתלטות בתרגילים נלוזים על הוועדה לבחירת שופטים. פוליטיקאים, חברי כנסת, שרי ממשלה והוגי דעות ימניים מנהלים זה מספר שנים מסע הסתה ודה-לגיטימציה נגד בית המשפט, נגד שופטיו ונגד עבודתו השיפוטית. הם טוענים כי בית המשפט מרשה לעצמו לפלוש לתחומים לא לו. מטרתם היא להחליש את מערכת המשפט ובראשה בית המשפט העליון.

במקביל למסע ההסתה, הימין הישראלי מנסה להעביר שורה של חוקים אנטי דמוקרטיים ובלתי חוקתיים בעליל. הם עושים זאת בידיעה ברורה שייווצר עימות עם בית המשפט אשר עשוי לפסול חוקים או החלטות והסדרים שונים. לדוגמה, פסקת היציבות במתוה הגז שבג"ץ קבע שאינה חוקתית. דוגמה נוספת לחוק שעשוי להיפסל אם יגיע לפתח בג"ץ הוא חוק ההשעיה[14], שיאפשר הדחת ח"כים מכהנים. הפוליטיקאי הימני רואה בעימות כזה הזדמנות כפולה: אם יצליח להעביר חוקים אנטי דמוקרטיים כאלה – הרי שזכה; אם בית המשפט יפסול אותם – יוכל לצאת נגד בית המשפט "הבוגדני והפעלתן". כל אלה יאפשרו לממשלה לממש את תכניתה להשתלט על בית המשפט העליון.

עכשיו, אחרי פסיקת בגץ בענין מתוה הגז, אפשר לצפות להצעת חוק להדחת שופטים[15] שתאפשר הדחת שופטים בגין פסילת חקיקה של הכנסת או פסילת הסדרים של הרשות המבצעת. בדברי ההסבר להצעה יאמר כי יש בעיה רצינית עם האופן שבו בית המשפט העליון מפרש את גבולות השפיטה שלו, כי בית המשפט פולש לתחומים לא לו.

מה מדינת ישראל צריכה לעשות עכשיו

החלטת בגץ על ביטול המתווה היא הזדמנות פז לתקן את המתוה שהוא אסון למדינה וטוב שהוא בוטל. הממשלה צריכה לפעול מתוך תפיסת ריבונות ובלי לחץ זמן.  אין דחיפות לפתח את לוויתן. הגז מתמר מספיק לשנים וניתן להסדיר את משק הגז ברוגע, במהלך השנה הקרובה.

יש לתקן לפחות ארבע בעיות מהותיות במתוה הגז:

  • המתווה התבסס על ההנחה שניתן יהיה לממן את פיתוח מאגרי הגז באמצעות יצוא. אלא שההנחה ששוקי היצוא פתוחים ומשוועים לגז הישראלי לא היה לה בסיס כבר בעת שהוקמה ועדת קנדל ולבטח לא כאשר נחתם מתווה הגז. אין למי לייצא גז במחיר ובכמויות שיצדיקו את הפיתוח הכלכלי של לוויתן.
  • המתווה לא מוריד את מחירי הגז, לא מביא לתחרות בין תאגידי הגז ולא למכר גז בנפרד, כפי שאף נשקל בעבר. להיפך, המתווה מקבע את מחירי הגז המונופוליסטיים הגבוהים שחברת החשמל משלמת ואת ההצמדות האבסורדיות של מחירים אלו.
  • המתווה אינו מביא לבטיחות אנרגטית ואף פוגע בבטיחות האנרגטית הקיימת.
  • המתווה מאיין את היתירות, שיש לנו היום בתמר, ע"י התרת הייצוא מתמר לפני חיבור לווייתן לחוף, בניגוד להחלטת ממשלה קודמת. גרוע מזה, לא רק שלא תהייה יתירות, אלא עלול להיוצר מחסור בגז.

מה אסור לעשות

  • אסור לפעול משיקולים של יוקרה אישית ופוליטית ואסור לפעול מתפיסה של 'פיצוי' ליציבות הרגולטורית שהובטחה לתאגידי הגז ונפסלה בבגץ ולתת פיצוי בגין שינויים רגולטוריים עתידיים.
  • אסור לתת ערבויות, שיפויים, רשת ביטחון פיננסית ופטנטים פיננסיים אחרים לפיתוח לויתן. מתן ערבויות כאלו זה יפתח פתח לדרישות דומות מצד כל זכייני הגז ויביא להשקעות סרק בקידוחים שאין טעם כלכלי לעשותם.  אפשר ויתכן שצריך יהייה לתת ערבויות כאלו משיקולים של בטחון אנרגטי, הבטחת מקור שני לאספקת גז לישראל. הערבויות ינתנו בתמורה הולמת, נאמר 60%- 80% משותפות לויתן, בהתחשב בכך שלפי שטר החזקה על היזמים לפתח את לוויתן עד אפריל 2018. , ואם לא יעשו זאת החזקה תפקע ותחזור למדינה.
  • אסור לעשות 'חוזה רגולטורי' בין המדינה לתאגידי הגז, או כל הסכם לפיו המדינה תצטרך לשפות את התאגידים אם התנאים הרגולטוריים ישונו. יש כיום חוק נפט ושטר חזקה המגדירים בברור מהן החובות והזכויות של בעל החזקה.

על כל אלו במאמר הבא.

אמנון פורטוגלי הוא חוקר במרכז חזן במכון ון-ליר

המאמר פורסם גם ב"חדשות האנרגיה במזרח התיכון"

[1] http://elyon1.court.gov.il/files/15/740/043/t63/15043740.t63.pdf

[2] http://www.themarker.com/opinion/1.2682746

[3] https://www.academia.edu/7108804/Oil_and_Gas_Tax_Law_in_the_UK_and_Norway

[4] http://www.themarker.com/dynamo/1.2805178

[5] http://www.pmo.gov.il/MediaCenter/Spokesman/Pages/spokeGas270316.aspx

[6] http://www.haaretz.co.il/opinions/editorial-articles/1.2899595

[7] http://www.themarker.com/dynamo/1.2897164

[8] http://maya.tase.co.il/bursa/report.asp?report_cd=1026240

[9] http://maya.tase.co.il/bursa/report.asp?report_cd=1026183

[10] http://maya.tase.co.il/bursa/report.asp?report_cd=1026184

[11] http://maya.tase.co.il/bursa/report.asp?report_cd=1026197

[12] http://www.energianews.com/article.php?id=22128

[13] http://investors.nobleenergyinc.com/releasedetail.cfm?ReleaseID=962222

[14] http://knesset.gov.il/laws/data/billknesset/626/626.pdf

[15]http://www.ha-makom.co.il/post/doar-portugaly-kansas

נערך על ידי דליה
תגיות: , , ,

תגובה אחת

  1. ארבם :

    תודה על הסיכום התמציתי והבהיר

    מן הסתם ממשלת ישראל תבחר כעת לפעול באחת הדרכים תחת הכותרת "מה אסור לעשות".

    מה לגבי הסברה שסעיף היציבות הוא בסהכ העז שהכניסו בשביל שבגצ יוציא?
    הרי כעת יכולה ממשלה לתת לנובל כל מיני הטבות אחרות בעד הביטול ולחתום על אותו הסכם שוד רק בלי סעיך היציבות.

השארת תגובה

חשוב: בקרת תגובות מופעלת ועלולה לעכב את תצוגת תגובתכם. אין סיבה לשלוח את התגובה שנית.

עקב תקלה טכנית האתר נופל וקם לסירוגין.

אנו ממליצים להעתיק תגובות (קונטרול+סי) לפני שליחתן, כדי למנוע מפח נפש אם האתר נופל בדיוק אחרי שהשקעתם בתגובה ארוכה.