חיפוש

חיפוש לפי מילות מפתח

פוליטיקאים, בואו לבדוק את הכוח הפוליטי של האתר שלנו

ארכיון

כוח לעובדים – ארגון עובדים דמוקרטי

מחאת האוהלים – האתר הרשמי

מגזין חברה

אירועים בשבוע הקרוב

אומרים לנו שיש מס אחר

חיוני להקים קרן יעודית לניצול רווחי הגז הטבעי

נושאים דעות, כלכלה ותקציב ב 18.04.13 10:35

אמנון פורטוגלי כותב על ההשלכות והסיכונים של גילוי מאגרי הגז בישראל, והחשיבות העצומה הגלומה בהקמת קרן ריבונית לניהול רווחי המדינה מהגז

בתחילת החודש החלה אספקת הגז משדה תמר, ובאמצע החודש הממשלה אשררה הקמת הקרן הריבונית לניהול רווחי מדינת ישראל ממכירת גז טבעי.

ההשלכות של גילוי מאגרי הגז בישראל, ובכלל זה הסיכונים מגילוי זה – 'המחלה ההולנדית' והצורך בהגדלת הכנסות הממשלה עלו לראשונה על סדר היום הציבורי במאמר שפורסם ב'העוקץ' לפני למעלה משלש שנים, בפברואר 2010, תחת הכותרת "הצורך במדיניות אנרגיה חכמה – איך להמנע מ'המחלה ההולנדית'",  במאמר שפורסם במאי 2010 ב'דה-מרקר' תחת הכותרת "יש לגבות 80% מס על הרווחים בקידוחי הגז" שהביא להקמת 'פורום פעולה אזרחית', ובמאמרים שונים שפורסמו ב'עבודה שחורה'.  החתום מטה היו ממייסדי ומובילי הפורום.

הקרן הריבונית ו'המחלה ההולנדית'

גילוי הגז הטבעי בחופי ישראל והתחלת הזרמתו למדינה הינו ברכה גדולה, חשוב שלא נהפוך אותה לקללה.  בכל מקום בעולם – מלבד מנורבגיה – הגיאות הכלכלית שבאה בעקבות גלוי גז או הנפט, הביאה לזרימה מסיבית של מטבע זר אל המדינה, ולגידול חד ומהיר בערכו של המטבע המקומי. גידול זה הביא לעליית מחירים ולהרס התעשייה המקומית המייצאת, לאובדן מקומות עבודה טובים, לאבטלה גואה ולגידול באי השוויון.  בשנת 1977, הגדיר המגזין 'אקונומיסט' את התופעה בכינוי 'המחלה ההולנדית', לאחר שניתח את המשבר הקשה שעבר על הולנד בשנות הששים, עם גלוי הגז והנפט בים הצפוני.

בסוף שנות החמישים ותחילת שנות הששים של המאה הקודמת נתגלו בשטחה של הולנד בים הצפוני מאגרי גז עצומים. ממשלת הולנד לא נערכה כראוי למציאות החדשה, התנהלה בפזרנות ובחוסר אחריות וגרמה במו ידיה למשבר כלכלי גדול.  הגז הכניס לקופת האוצר ההולנדי כמויות גדולות של מטבע חוץ, שהביאו לעודף גדול במאזן התשלומים, שגרם לייסוף חד של המטבע ההולנדי (גילדן) ולפגיעה קשה בתעשייה המקומית. ליצואנים היה קשה יותר לייצא, וליצרנים המקומיים היה קשה יותר להתחרות ביבוא,  בגלל הייסוף שהביא להוזלת סחורות היבוא.

בנוסף, עלה השכר בענף הגז המתפתח במהירות רבה וגרר עמו תוך זמן קצר עליות שכר גם בענפים האחרים במשק ההולנדי. ייסוף המטבע והלחץ להעלאות השכר הפחית את רווחיותם של סקטורים שלמים במשק ההולנדי אשר התקשו להעלות מחירים, בשל התחרות מול יצרנים ממדינות אחרות.  כל אלה הקשו מאד על המשך קיומם של סקטורים רבים ועל המשך העסקתם של עובדים בסקטורים אלו. סקטורים אחרים במשק,העלו את השכר והעלו את המחירים.  כתוצאה מתהליכים אלו החלו מפעלים רבים להצטמצם ולפטר עובדים. התעשייה ההולנדית נפגעה קשות, האבטלה התרחבה באופן משמעותי, האינפלציה צמחה, הריבית עלתה, ההשקעות נפגעו, החוב הציבורי התרחב, הפערים החברתיים החמירו והצמיחה ירדה באופן דרמטי. חוסר היכולת של ממשלת הולנד באותן שנים להערך מבעוד מועד למציאות החדשה ולנהל באופן מושכל את המשאבים האדירים שהתגלו מול חופי המדינה, הביאו לשקיעת הכלכלה למשך שנים ארוכות.

משבר דומה,  אך חמור אף יותר בהיקפו, התרחש בבריטניה בשנות ה-80 של המאה הקודמת, אחרי גלוי הנפט בים הצפוני. גם מדינות עניות, כמו ניגריה וונצואלה, גילו את האופי הכלכלה הבעייתי של הנפט. הדרך למנוע את הבעייה היא לנטרל את הכסף שנוצר בעקבות הפקת הגז והנפט. בין כלכלות הנפט, נורבגיה – יצואנית הנפט הששית בגדלה בעולם, היא כמעט היחידה שהצליחה להימנע מהמחלה ההולנדית. בנורבגיה, מקביל לגאות בסקטור הנפט, צמחו גם סקטורים אחרים שימשיכו לייצר צמיחה כלכלית גם כאשר הכנסות הנפט יעלמו. אין זה מקרה, זה סיפור של תפיסה פוליטית חברתית, של תכנון, ושל משמעת עצמית.

השוואה בין מדיניות הנפט של בריטניה ונורבגיה ותוצאותיהן מספקת אפשרות טובה, לישראל, לבחירת מדיניות האנרגיה.  שתי המדינות אימצו מערכות משפטיות וכלכליות דומות בשנות 1960 ו 1970, והקימו חברות נפט לאומיות במגמה להיות מעורבות בנפט בים הצפוני. אך בשנות ה- 1980 חלה תפנית שהביאה לפער משמעותי במדיניות האנרגיה של שתי המדינות. נורבגיה, גם תחת ממשלה שמרנית, העדיפה התערבות רבה של המדינה בהפקת הנפט בים הצפוני,  בעוד שבריטניה הניאוליברלית תחת  תאצ'ר, מכרה את פעילויות הנפט שלה, פרקה את חברת הנפט הלאומית BNOC, ומכרה את חברת בריטיש גז ללא תשומת לב לאינטרסים חברתיים.

נורבגיה מנעה את ה'מחלה ההולנדית' בכך שהקפידה שמרבית הרווחים מהנפט בים הצפוני יגיעו לממשלה הנורבגית, ולא לחברות הנפט הפרטיות. חברות הנפט הפועלות בנורבגיה, צריכות למסור כ-70% מרווחיהן לממשלה תמורת הזכות לקדוח ולהפיק נפט. הממשלה מפקידה 96% מכספים אלו בקרן הון לאומית Sovereign wealth fund.  כספים אלו אינם מושקעים בנורבגיה אלא רק בהשקעות זרות. אפשר יהיה להשקיע כספים אלו בנורבגיה רק אחרי שהנפט יאזל. כך נמנעה המלכודת האינפלציונית שפגעה במדינות עתירות אנרגיה רבות. בריטניה תחת תאצ'ר הוציאה את רוב כספי הנפט על הפחתות מס לעשירים, ולרווחים של חברות פרטיות, במקביל לקיצוצים בהטבות עבודה ו'יצור' אבטלה למיליוני אנשים. כיום יש סכנה מוחשית שישראל תלקה במחלה ההולנדית ויש לפעול במהירות ובנחישות למנוע אותה, גם בנק ישראל ער לבעייה זו.

פורום פעולה אזרחית דרש הקמת קרן לאומית דוגמת הקרן הנורבגית אליה יוזרמו כל הכנסות המדינה מהקפת גז טבעי ונפט, וועדת ששינסקי המליצה על הקמת קרן יעודית דוגמת הקרן הלאומית הנורבגית, אליה ינותבו רוב הכנסות הממשלה מהגז, בעיקר כספי ההיטל והתמלוגים.  ועדת הכספים של הכנסת הקודמת אישרה את הקמתה של קרן ייעודית לתקבולים מרווחי הגז וקבעה כי ועדה מיוחדת תכריע כיצד יש לנצל את הרווחים מהקרן.  בעקבות החלטת ועדת הכספים, הודיע שר האוצר דאז, ד"ר יובל שטייניץ, כי בתוך שבועיים תוקם ועדה בראשות יו"ר המועצה הלאומית לכלכלה, פרופ' יוג'ין קנדל, שתשרטט מתווה להקמת הקרן על פי מודלים שקיימים בעולם.  בתחילת 2012, הודיע ראש הממשלה בנימין נתניהו כי המדינה תקים קרן לאומית לקליטת רווחי הגז, ובאמצע אפריל 2013, אשררה הממשלה הנוכחית את הקמת הקרן הריבונית לניהול רווחי מדינת ישראל ממכירת גז טבעי.

הקרן נועדה לרכז את כל ההכנסות מתמלוגים שישולמו למדינה בגין מכירת גז טבעי.  בקרן שתוקם, ירוכזו כל הכספים שהממשלה תקבל מהגז טבעי, ובמקום להזרימם לתקציב המדינה תשקיע אותם המדינה במניות ואגרות חוב בחו"ל. ישראל אכן החליטה להקים קרן יעודית אבל הממשלה הקודמת פעלה למסמס החלטה זו.  עידן לנדו היטיב לתאר זאת במאמרו "הגז הישראלי ותולדות היבלעותו במלתעות ההון-שלטון-ביטחון".

הכנסות הממשלה הצפויות מהפקת הגז

הנתונים משדה תמר על בסיס רזרבות מוכחות Proven reserves בלבד, הם מרשימים. סך ההכנסות הצפויות משדה תמר במהלך 22 השנים הבאות נאמדות ביותר מ-50 מיליארד דולר. סך הכנסות הממשלה מהשדה נאמדות בכ- 22 מיליארד דולר, בחלוקה הבאה: מתמלוגים 5.5 מיליארד דולר, מהיטל ששינסקי כ-11.6 מיליארד דולר, וממס הכנסה כ-4.9 מיליארד דולר. (הנתונים מתוך דוחות דלק קידוחים לשנת 2012 בהתאמות הנדרשות).

אם נוסיף גם את ההערכות על בסיס הרזרבות הצפויות  Probable Reserves, במהלך 15 השנים מ-2027 ועד 2041, נקבל שסך ההכנסות מהשדה יגיעו לכ- 76 מיליארד דולר,  הכנסות הממשלה מהשדה יגיעו לכ- 36 מיליארד דולר, בחלוקה הבאה: מתמלוגים 8.3 מיליארד דולר, מהיטל ששינסקי כ-20 מיליארד דולר, וממס הכנסה כ-7.5 מיליארד דולר.

ועדת ששינסקי הוסיפה להכנסות הממשלה משני מקורות. הראשון, עליו כולם מדברים,  מההיטל על רווחי היתר בערך של כ-10 מיליארד דולר (לאחר ניכוי תוספת המס שהיתה מתקבלת ללא ההיטל).  המקור השני, מביטול ניכוי האזילה, שהביא להכנסה נוספת הנאמדת בכ- 1.5 עד 4 מיליארד דולר. לשם השוואה, סך תקציב המדינה לשנת 2012 עמד על כ- 366 מיליארד שקל, כ- 100 מיליארד דולר לפי שער הדולר כיום. סך ההכנסות ממסים נאמדו בכ- 234 מיליארד שקל, כ- 65 מיליארד דולר לפי שער הדולר כיום.

כאן המקום ציין מספר אנשים וגופים שבזכותם התממש הגידול בהכנסות המדינה: שר האוצר לשעבר יובל שטייניץ שהקים וגיבה את ועדת ששינסקי, וכפי שכתב שוקי אורן, החשב הכללי לשעבר במשרד האוצר, "הוא האדם היחיד שגרם לכך שישראל תקבל תמלוגים ראויים מהגז", פרופ' איתן ששינסקי וחברי ועדת ששינסקי לבחינת המדיניות הפיסקלית בתחום משאבי הנפט והגז בישראל, שהמליצו לבטל את ניכוי האזילה ולהטיל היטל על רווחי היתר מהגז, ומאות ואלפי האזרחים שפעלו במסגרת 'פורום פעולה אזרחית' בראשות הרב מיכאל מלכיאור, להגדלת הכנסות המדינה מהגז הטבעי. הפורום נתן תמיכה ורוח גבית לועדת ששינסקי, וכדברי פרופ' איתן ששינסקי, במכתב תודה לרב מיכאל מלכיאור ולפעילי פורום פעולה אזרחית "הפורום סחף עמו אלפי מתנדבים, והיה הגוף הבולט בין עמותות וארגונים אחרים שהביאו לתמיכה הגורפת של הציבור בחלוקה צודקת של משאבי הטבע של המדינה… אין לי ספק שפעילות הפורום ועמידתו הבלתי מתפרשת היו תרומה משמעותית לאימוץ מסקנות הוועדה שבראשה עמדתי".

מסקנות ועדת ששינסקי בנושא הגז, ביטול הטבות מס יעודיות, והטלת מס רווחי יתר,  יכולות וצריכות צריך להיות הבסיס לכל המדיניות של הממשלה בתחום אוצרות הטבע של ישראל. יש ליישם מדיניות כזו  גם על תאגידים אחרים המנצלים את אוצרות הטבע של המדינה כמו מפעלי ים המלח אשלג, רותם (פוספטים), מי עדן, נביעות, מי עין-גדי (מים מינרליים), ותאגידים אחרים. גדולים וטובים ממני חושבים כך. פרופ' ששינסקי סבור שהמדינה אינה מקבלת את חלקה הראוי עבור הפקת משאבי הטבע בישראל. לדעתו מדיניות המיסוי על רווחי החברות המפיקות אוצרות טבע בישראל לקויה, וכי ממפעלי ים המלח בלבד, יכולה הייתה המדינה לקבל מסים בגובה של מיליארדי שקלים.  במקרה של כיל ומפעלי ים המלח, הטלת מס יתר על רווחי מפעלי ים-המלח, חשוב שתעשה במהירות, עוד לפני אישור המיזוג או המכירה של כי"ל לתאגיד פוטאש הקנדי.  בכל מקרה, אסור שהמדינה תאשר את עיסקת המיזוג או המכירה מבלי לכלול סעיף שמבטיח את זכותה להטיל מס רווחי יתר על החברה. 

ייצוא הגז מישראל

מעבר לשדה תמר שהיקף עתודות הגז המוכחות בו נאמדות כיום בכ-10 טריליון רגל מעוקב (כ-10 מיליארד יחידות טרמיות), בשווי כ-50 מיליארד דולר, קיים מאגר לוויתן, שהיקף עתודות הגז בו נאמדות כיום בכ-18 טריליון רגל מעוקב , בשווי כ- 100 מיליארד דולר.  במינוחים מטריים מדובר על כ-800 מיליארד מטר מעוקב,  BCM  גז טבעי. הצריכה בישראל בשנים הקרובות עשוייה להגיע לכ-15 עד 20 מיליוני מטר מעוקב לשנה, כך שעתודות הגז בתמר ובלוויתן יספיקו לכ- 40 – 50 שנות צריכה בישראל.

לאור תגליות הגז הגדולות אלו והשפעתן על עתיד החברה בישראל, מינו, באוקטובר 2011, ראש הממשלה ושר האנרגיה את הוועדה הבין-משרדית לבחינת מדיניות הממשלה בנושא משק הגז הטבעי בישראל. מנכ”ל משרד האנרגיה והמים, שאול צמח, מונה ליו”ר הועדה.  ועדת צמח בחנה את הנושא תוך התמקדות בייצוא הגז מישראל, כמויות הגז שניתן לייצא, ומספר השנים שיש לספק גז לציבור הישראלי.  הועדה המליצה לממשלה להבטיח עתודות גז שיספיקו לתקופה של 15 עד 25 שנים, כך שניתן יהיה לייצא למעלה ממחצית עתודות הגז כאשר שיעור זה ילך ויגדל ככל שיתגלו עתודות נוספות.

הרבה גופים יצאו כנגד המלצות אלו מביניהם אציין את ה'מכון הישראלי לתכנון כלכלי', ואת 'אדם טבע ודין', המציעים לאסור ייצוא גז, ולהשתמש בגז לצורכי התעשייה במדינה, וכמאגר אסטרטגי. גם ועדת צמח וגם המתנגדים להמלצותיה רואים בגז טבעי משאב טבע ייחודי שצריך לשמר אותו לצריכה פנימית.  נקודות המחלוקת העיקריות בין הצדדים הן, להערכתי: היקף עתודות הגז בישראל, צריכת הגז השנתית הצפוייה בשנים הבאות, והיקף עתודות הגז שצריך לשמר לצריכה המקומית.  אלא שהתנאים משתנים למול עינינו, וגישה הרואה בגז טבעי משאב טבע ייחודי, שיתכן והיתה נכונה בעבר, אינה נכונה עתה. כיום הגז הטבעי הופך לקומודיטי, לסחורה, כמו נפט, כמו אשלג, שיהייה לו מחיר בסיסי בכל יום, כמו מחיר חבית נפט, ושהייה סחיר וניתן להשגה בכל רגע וכמעט בכל מקום. התמונה כמובן אינה חד ממדית ואינה ברורה לחלוטין, וחשוב להכיר את ההתפתחויות האחרונות בשוק הגז הבינלאומי שיכולות להפוך את תמונת המצב הנוכחי על פיה.

ההתפתחות הראשונה היא פיתוח טכנולוגית קידוח אופקי ופיתוח טכנולוגית פרקינג. השילוב של טכנולוגיות אלו מאפשר הפקת גז ונפט ממקורות שנחשבו כבלתי אפשריים (טכנית וכלכלית) עד לפני שנים מועטות.  התוצאה של הפקת גז בטכנולוגיות אלו הביא להצפת השוק בארה"ב בכמויות גז עצומות, לירידה דרסטית במחירו ולהפיכת ארה"ב למדינה המייצאת גז טבעי.

על הפוטנציאל העצום להפקת גז טבעי ממקורות לא קונבנציונלים בטכנולוגיות אלו ניתן ללמוד מההודעה, בתחילת החודש (אפריל 2013) של חברת ויפיאקס אנרגי. החברה הודיעה כי באר הבדיקה הראשונה שלה ב- Piceance Basin בשדה הפצלים ניובררה, שנקדחה בטכנולוגיה של קידוח אופקי ופרקינג, הפיקה למעלה ממיליארד רגל מעוקב גז טבעי במעט יותר מ-100 הימים לפעילותה, וממשיכה להפיק גז בקצב מרשים של קרוב ל-10 מיליון רגל מעוקב ליום.  להשוואה התפוקה המירבית של כל באר במאגר הגז תמר נאמדת ב-200 עד 250 מיליון רגל מעוקב גז טבעי ליום.

ההתפתחות השנייה היא גילויים, בשנים האחרונות, של מאגרי גז טבעי בהיקף עצום בעולם. לדוגמה במוזמביק שם התגלו מאגרי גז בהיקף של מאות טריליוני רגל מעוקב. הרוב המכריע של הגז ממוזמביק מיועד לייצוא לשווקים בהודו ובסין בצורת גז טבעי נוזלי LNG, בתוך שנים ספורות.

ההתפתחות השלישית בתחום הגז הטבעי היא חתימת הסכם למכירה ולרכישה (SPA), ע"י חברת סנטריקה הבריטית לרכישת גז טבעי נוזלי מארה"ב.  ההסכם הינו לתקופה של 20 שנים עם אופציה להארכה לעשר שנים נוספות, במסגרתו תרכוש החברה הבריטית גז בהיקף של 91.25 מיליון יחידות טרמיות לשנה. תנאי החוזה חדשניים, שמחיר הגז צמוד למחיר הגז ב'מסוף הנרי' בארה"ב Henry Hub, ובכך הוא שונה מרוב חוזי הגז שהיו נהוגים עד עתה, שהיו צמודים למחירי הנפט, ורואה בגז 'סחורה' שמחירה נקבע בשוק החופשי.

ההסכם הוא לאספקת גז טבעי נוזלי במחיר 'על האוניה' FOB שהוא 115% ממחיר 'מסוף הנרי' ובתוספת של 3 דולר ליחידה טרמית המשקף את עלות ההנזלה של הגז, ההובלה, ועלויות אחרות.  לפי הסכם זה, עלות הגז האמריקאי בבריטניה, לאחר הוספת עלויות ההובלה והגיזוז, תהייה בסביבות 9 דולר ליחידה טרמית, מחיר הנמוך מהמחיר שחברות בריטיות משלמות כיום לגז מנורבגיה מקטאר וממקורות אחרים.   להשוואה, חברת החשמל משלמת כיום מעט פחות מ-6 דולר ליחידה טרמית (כאלף רגל מעוקב) וקרוב ל-20 דולר ליחידה טרמית לגז טבעי נוזלי במיובא למסוף הצף החדש בחדרה.

ההתפתחות הרביעית שיהיו לה השלכות מהותיות על השימוש בגז טבעי היא הפיתוח של תאים סולריים מודרניים המשולב עם ירידה במחירם. התפתחות זו, שצפוייה להמשך בשנים הבאות, עשוייה להביא לכך שחשמל סולרי יתחרה בחשמל מייצור קונבנציונלי, כולל מגז טבעי.  זאת, לדעתי, בהבדל מייצור חשמל באמצעות טורבינות רוח שככל הנראה לא יהייה כדאי, ושעבר זמנן בישראל.

יתכן מאוד ואנו עומדים בפני תקופה של ירידה במחירי הגז הטבעי בשווקי העולם.  ההערכות האחרונות הן שמחירי הגז בארה"ב במסוף הנרי יתייצבו בתחום 4-6 דולר ליחידה טרמית, ומחירי גז טבעי נוזלי מיובא יהייו אז כ- 9 עד 11 דולר ליחידה טרמית. להשוואה, חברת החשמל משלמת כיום קרוב ל-20 דולר ליחידה טרמית, לגז טבעי נוזלי המיובא למסוף הצף החדש בחדרה, והמחירים במזרח הרחוק הינם בסביבות 15 דולר ליחידה טרמית.  אם הנחה זו נכונה, עדיף לייצא ולמכור את הגז מלוויתן מוקדם כל האפשר, ולשמור את ההכנסות שהממשלה תקבל בקרן יעודית דוגמת הקרן הנורבגית.

כאן חשוב להזכיר את מאגר אפרודיטה בקפריסין בו התגלו כ- 6-9 טריליון רגל מעוקב גז, הרבה מעבר לצריכה האפשרית של קפריסין בעשרות השנים הבאות. להפקת גז משדה אפרודיטה יכולות להיות השפעות מהותיות על ייצוא הגז מישראל.  הכלכלה של קפריסין הינה כעשירית מזו של ישראל, וקפריסין תהייה חייבת לייצא את הגז שמצאה והדרך הסבירה לכך היא בנית מפעל הנזלה ומכירת הגז לאירופה בצורת גז טבעי נוזלי.  זה פותח אפשרות מעניינת לשותפים בשדה לוייתן שיוכלו להשתתף בהקמת מפעל ההנזלה בקפריסין ו/או להתחבר אליו ולייצא את הגז מלוויתן דרך קפריסין.

כדאי להזכיר אפשרות נוספת של ייצוא גז מישראל לירדן. ירדן נפגעה קשות, הרבה יותר מישראל, מעצירת הגז המצרי. אספקת גז סדירה מישראל לירדן ברמות המחירים שנחתמו עם חברות ישראליות, יש בה יתרונות רבים גם לשותפויות הגז וגם למדינה.

אמנון פורטוגלי

חוקר במרכז חזן במכון ון-ליר ובמכללה החברתית כלכלית

מאמר זה פורסם בגרסה שונה באתר 'העוקץ'

נערך על ידי דורון
תגיות: , , , , , ,

השארת תגובה

חשוב: בקרת תגובות מופעלת ועלולה לעכב את תצוגת תגובתכם. אין סיבה לשלוח את התגובה שנית.

עקב תקלה טכנית האתר נופל וקם לסירוגין.

אנו ממליצים להעתיק תגובות (קונטרול+סי) לפני שליחתן, כדי למנוע מפח נפש אם האתר נופל בדיוק אחרי שהשקעתם בתגובה ארוכה.