מנוי דוא"ל
RSS
בפייסבוק
בטוויטר
הסכם האוצר עם כיל – פגיעה באינטרס הציבורי
ביום הראשון של השנה האזרחית החליטה הממשלה "לאשר את מתווה הפתרון שהוסכם בין משרד האוצר למפעלי ים המלח". ההסכם החדש הינו דוגמה להעברת העושר הלאומי למתי מעט ויש בו מספר בעיות כלכליות ומשפטיות מהותיות
מאת: אמנון פורטוגלי
ביום שלישי ה-10 לינואר התקיים 'דיון מהיר' בנושא ההסכם בועדת הכספים בכנסת בו השתתפתי. החשבת הכללית באוצר, מיכל עבאדי-בויאנג'ו, הגנה בישיבה על ההסכם במלאכת מחשבת של גילוי טפח וכיסוי טפחיים. כך לדוגמה היא כרכה את השינויים במיסוי על מפעלי ים המלח מלפני שנה עם ההסכם החדש, וכן את ההוצאות על קציר המלח עם השינויים ברמת התמלוגים. את ההתחייבות הממשלתית החדשה בהסכם היא הותירה לסוף דבריה, כאשר הרושם שניתן הוא שזו סרח עודף להישגי האוצר.
רקע
מפעלי ים המלח, שהיא חלק מכימיקלים לישראל (כיל), הינה החברה השישית בגדלה בתחום האשלג בעולם. בשנת 2010 ייצרה מפעלי ים המלח 4.25 מיליון טון אשלג, מכירות האשלג הסתכמו ב- 2.14 מיליארד דולר, והרווח הנקי אחרי מס הסתכם בכ- 600 מיליון דולר.
מחירי האשלג עלו בעשור האחרון מרמה של 100-150 דולר לטון ל-400 דולר לטון ויותר, ומכירות ורווחי החברה גאו. בשנתיים 2009 – 2010, כיל חילקה דיבידנדים בהיקף של כ- 6.5 מיליארד שקל, ובקופת החברה יש עוד כ- 7.6 מיליארד שקל הניתנים לחלוקה כדיבידנדים (לפי מאזן 2010). המדינה קבלה רק פירורים מבוננזה זו.
המפעל פועל במסגרת חוק זכיון ים המלח, תשכ"א – 1961, שנחקק בעת בה תאגיד מפעלי ים המלח היה בבעלות המדינה, ומחירי האשלג היו כ-40 דולר לטון. מחירי האשלג כיום הם כ-450 דולר לטון. שיעור התמלוגים הקבוע בחוק הזכיון הינו 5%, ועולה לרמה של 10% כאשר כמות ייצור ומכירה הינה מעל מליון טון אשלג בשנה. הזכיון מגדיר מנגנון חישוב שבא להסדיר את חישוב המכירות בשער המפעל תוך ניכוי הוצאות הובלה, ביטוח וכו'. כך שלמעשה התאגיד משלם תמלוגים בהיקף של כ-3.5% ממכירות האשלג.
ב-11 לינואר 1995, ערב מכירת גרעין השליטה בכיל לחברה לישראל, חתמו השרים דאז בייגה שוחט (אוצר) ומיכה חריש (תמ"ס) על 'מכתב השרים' בו ניתנו שתי התחייבויות בניגוד לחוק הזיכיון:
הראשונה שהסתיימה בשנת 2010 אומרת כי "הממשלה לא תתבע דיון מחדש בקשר לגובה התמלוגים שישולמו בגין הכמות העודפת על מיליון טונות של כלוריד אשלגן…..אולם החל משנת 2010 תוכל הממשלה לתבוע דיון מחדש בקשר לגובה התמלוגים"
ההתחייבות השנייה, ללא מגבלת זמן, אומרת כי "החל משנת 2010 תוכל הממשלה לתבוע דיון מחדש בקשר לגובה התמלוגים….. וזאת לגבי הכמות העודפת על 3 מיליון טונות של כלוריד האשלגן".
כתוצאה מ'מכתב השרים', מפעלי ים המלח משלמים תמלוגים בהיקף של כ-5% מכלל מכירות האשלג, במקום תמלוגים של 10% בגין הכמות העודפת על מיליון טון אשלג, כפי שכתוב בחוק זיכיון ים המלח. נציין שהתאגיד שילם ומשלם מס חברות מופחת של כ-12.7% במקום 25%.
סך ההטבות שתאגיד מפעלי ים המלח נהנה מהן, בשלוש השנים האחרונות בלבד, מתשלום תמלוגים של 5% במקום 10% נאמד ביותר ממיליארד שקל.
סך הטבות המס הנובעות מהפחתה בשיעורי המס בגין 'מפעל מאושר' ו'מפעל מוטב' שכיל, תאגיד האם של מפעלי ים המלח, נהנה מהן בשנים 2008 – 2010, על פי רואי החשבון של כיל בדוח לשנת 2010, מסתכמים בכ- 1.8 מיליארד שקל בשלוש השנים 2008 – 2010.
בתחילת ספטמבר 2011 הגיש אבי ליכט, המשנה ליועץ המשפטי לממשלה לעניינים כלכליים-פיסקליים, חוות דעת משפטית למשרד האוצר ובה המלצה להטיל מס מיוחד על רווחי היתר של מפעלי ים המלח "בדומה למס המוטל על העוסקים בתחום הפקת הגז והנפט". ליכט קובע כי "שיעור התמלוגים שמעבירה מפעלי ים המלח למדינה הוא נמוך ואינו משקף כלל את חלקו הראוי של הציבור מהרווחים הנוצרים משימוש במשאב הטבע המצוי בבעלותו".
הסכם האוצר עם מפעלי ים המלח
לפי ההסכם, שאושר ע"י הממשלה, יועלה שיעור התמלוגים שישולמו למדינה ל-10% בעד כל כמות של אשלג שתימכר בשנה מעבר ל- 1,500,000 טון. שינוי התמלוגים כאמור יחול בשל מכירה מעבר ל-3,000,000 טון בשנה, החל מיום 1.1.2010, ומעבר ל-1,500,000 טון בשנה החל מיום 1.1.2012. כמו כן סוכם על פתיחה בהסכמה של 'מכתב השרים', והממשלה התחייבה לא ליזום ואף להתנגד לחקיקה שתשנה את המיסוי על החברה.
תחשיבי האוצר
האוצר הציג את הסיכום כהצלחה גדולה ובמסע הסברה ובמצגת שהציג אמר שר האוצר כי בעקבות ההסכם, חלק הממשלה ברווחי מפעלי ים המלח צפוי לעלות לכ-60%-55%, דומה לזה שנקבע בוועדת שישנסקי לגבי רווחי חברות הגז.
אלא שהאוצר ויוצרי המצגת הצליחו להכניס מספר רב של טעויות במצגת קצרה. טעיות בסיסיות אלו הביאו את האוצר להסכם גרוע מאוד שיש לדחותו. מספיק לציין ששיעור חלק הממשלה ברווחים, שהאוצר ראה כשיעור הנכון, 55%- 60% לא הושג, והשיעור שיהיה בעקבות ההסכם הינו, על פי האוצר בגרסה המתוקנת, כ- 33.5%. לכן חייבים לתקן את ההסכם כך שחלק המדינה ברווחי מפעלי ים המלח יהיה אכן בסביבות ה-60%.
הטעות החמורה ביותר היא שהאוצר כלל בחישוב חלק הממשלה ברווחי כיל גם את הכנסות מדיווידנד. כפי שהוצג במצגת המקורית, המס על הדיווידנד היווה יותר מ-40% מתחשיב הכנסות המדינה מכיל. אבל מס הכנסה על דיבידנד הוא מבעלי המניות של התאגיד ולא מהתאגיד עצמו. הכנסות אלו יתממשו רק אם כיל תשלם דיבידנד, ואם לא תשלם דיבידנד, לא יהיו לממשלה הכנסות מסעיף זה.
לשבחו של האוצר, הוא זיהה ותיקן את הטעות תוך 24 שעות. המשרד הודה כי הנתונים שהציג במסיבת העיתונאים לגבי הנתח של הממשלה ברווחי מפעלי ים המלח היו שגויים, וכי הנתונים האמיתיים נמוכים הרבה יותר, כפי שהם מופיעים במצגת המתוקנת.
השגיאה השנייה שנעשתה היא בחיבור של 'תפוחים ואגסים', חיבור של אחוזים מהמכירות – 8.2% עם אחוזים מהרווחים – 24% ועם אחוזים מהדיבידנדים – 25%, כדי לקבל 57% כחלק המדינה ברווחי כיל. לחיבור כזה אין כל משמעות.
האוצר טעה גם בהערכת הכנסות המדינה מתמלוגים בעקבות ההסכם. כאמור לעיל, עקב העמסת הוצאות שונות, בהתאם לשטר הזיכיון, שיעור התמלוגים המשולם כיום, בפועל, על ידי כיל הינו 3.5%, ב-30% פחות מהשיעור המופיע בחוק. ממוצע התמלוגים ה'תיאורטי' החדש של כיל צפוי להסתכם ב-8.3% (5% עד 1.5 מיליון טון + 10% על 3 מיליון טון נוספים) מהמכירות, מעט יותר מכפי שמופיע במצגת. היקף התמלוגים בפועל שישולם על ידי כיל יהיה כ-5.8% בלבד, בהנחה שכיל תשלם רק 70% משיעור התמלוגים הרשמי.
אבל טעויות ושגיאות אלו מתגמדות ביחס למחויבות הממשלתית החדשה שבהסכם. במסיבת העיתונאים האוצר הציג כהישג את "פתיחה בהסכמה של מכתב השרים משנת 1995!" (הדגשה במקור). אלא שאין כאן כל הישג לאוצר אלא כישלון. האוצר החליף התחייבויות שנתנו ב'מכתב השרים' שחלקן פג בשנת 2010 ושהיו מוגבלות רק להיקף התמלוגים, במחויבות ממשלתית בהיקף רחב הרבה יותר עם השלכות כספיות עצומות ולטווח שלא הוגדר.
במילים אחרות, גם לפי 'מכתב השרים', החל משנת 2010, הממשלה זכאית לדרוש תמלוגים בשיעור של 10% ממכירות האשלג מעל 3 מיליון טונות לשנה ולא היה צורך לתת התחייבויות חדשות.
ההתחייבות הממשלתית בהסכם מתבטאת בהצהרה כי "הממשלה לא רואה צורך, לעת הזאת, בביצוע שינויים נוספים במדיניותה הפיסקאלית הספציפית בקשר עם כריית המחצבים בים המלח לרבות ניצולם המסחרי ועל כן, לעת הזאת, לא תיזום וכן תתנגד, לפי העניין, להצעות חוק בעניין זה". (הדגשה שלי)
ההחלפה של 'מכתב השרים' במחויבות החדשה משמעותה, במונחים כספיים, וויתור על האפשרות למס רווחי יתר בהיקף של כ-250 מיליון דולר לשנה תמורת סכום של כ-20 מיליון דולר לשנה.
מעבר להשלכות הכספיות האדירות, נראה לי שיש כאן מספר בעיות משפטיות מהותיות:
- התחייבות זו של הממשלה, להימנע משינוי ומחקיקה פיסקאלית (מיסויית) בעתיד, וללא מגבלת זמן חד-משמעית, הינה בניגוד לאושיות המשפט הקונסטיטוציוני.
- הניסוח בהסכם וכן הניסוח בחוות דעת משפטית הנלווית להצעת החלטה לממשלה ולוועדות השרים נראה לנו בעייתי:
בחוות דעת משפטית של יואל בריס היועץ המשפטי למשרד האוצר, הנלווית להצעת החלטה לממשלה ולוועדות השרים מה-28 לדצמבר נכתב:
"בשל כל אלה, ולאור ההסדר המוצע, על כלל האיזונים שבו ותועלותיו לאזרחי מדינת ישראל, מוצע כי הממשלה תקבע בהחלטה כי היא לא רואה צורך, לעת הזאת, בביצוע שינויים נוספים במדיניותה הפיסקאלית הספציפית בקשר עם כריית המחצבים בים המלח לרבות ניצולם המסחרי."
בהמשך באה הטיעון כי "בעתיד, לאחר הסרת אי הודאות בנוגע לחבות המס ולגובה התמלוגים שמשלמת החברה ובחינת מכלול השיקולים הרלוונטיים, ניתן יהיה לשקול לבצע בחינה של חלקה של המדינה בהכנסות החברה ורווחיה ועל כן אין בהצהרה הגבלה מהותית על שיקול דעתה של הממשלה. ככל שבחינה כאמור תדרוש שינויים במדיניות הפיסקאלית כלפי החברה, לא תוגבל הממשלה בביצוע השינויים הנדרשים לרבות בחינת הטלת מס רווחי יתר." (הדגשות שלי).
להערכתי אין מגבלת זמן אמיתית להתחייבות הממשלה במילים: 'לעת הזאת', 'בעתיד'. המגבלה המעורפלת, באם קיימת, מותנית ב- "הסרת אי הודאות בנוגע לחבות המס ולגובה התמלוגים שמשלמת החברה ובחינת מכלול השיקולים הרלוונטיים". התניה זו נותנת לחברה תמריץ עצום לא להגיע לסיכום בדבר חבות המס שלה, או לגובה התמלוגים שעליה לשלם. עד אז הממשלה לא תוכל "לשקול לבצע בחינה של חלקה של המדינה בהכנסות החברה ורווחיה".
נציין שעמותת אדם טבע ודין יחד עם התנועה לאיכות השלטון הגישו בגץ כנגד ההסכם.
מה ניתן לעשות?
- לאשר את ההסכם אך ללא ההתחייבות החדשה בדבר שינויים נוספים במדיניות הפיסקאלית. לחילופין, לאשר את ההסכם עם ההתחייבות כשהיא קצובה בזמן, לדוגמה לשנה, וללא כל התניות.
- להטיל על מפעלי ים המלח מס רווחי יתר בשיעור של 50% על הרווח לאחר מס חברות, בדומה למס שהוצע ע"י ועדת ששינסקי ונקבע בחוק.
- לבדוק ולתקן את שיטת חישוב המכירות בשער המפעל שהוגדר בשטר הזכיון -1961 כאשר מחירי האשלג הין כעשירית ממחירם היום.
אמנון פורטוגלי
המכללה הכלכלית חברתית
תגיות: אברהם-בייגה-שוחט, אמנון-פורטוגלי, ועדת-ששינסקי, יובל שטייניץ, מדיניות-כלכלית, מיכה-חריש, מסים, מפעלי-ים-המלח, משרד-האוצר, תמלוגים
קישור קבוע
תגובה אחת
Email This Post
5 בפברואר, 2012 בשעה 15:51
[…] הרקע להסכם ותחשיבי האוצר אפשר לקרוא כאן, כאן וכאן. לחוות דעתו המשפטית של אבי ליכט ממשרד המשפטים […]