נייר עמדה שהוכן עבור המרכז לצדק חברתי ע"ש יעקב חזן במכון ון ליר בירושלים, מפרט את מדיניות הפרטת הרכבת בישראל ומה ניתן ללמוד מהניסיון בעולם, המסמך הוגש לחברי ו. הכלכלה בכנסת
מאת: אמנון פורטוגלי
מדיניות הפרטת הרכבת בישראל ומה ניתן ללמוד מהניסיון בעולם- נייר עמדה [1]
אמנון פורטוגלי , יולי 2011
תקציר הפרק
קמפיין הבטיחות, האולטימטום והצעת החוק של שר התחבורה, משמשים כסות למטרה האמיתית של הממשלה – הפרטת הרכבת. הבעלות של המדינה באמצעות 'חברת רכבת ישראל בע"מ' אינה הגורם לבעיות הנוכחיות ברכבת, ולכן שינוי הבעלות לא יביא לפתרונן. על משרד התחבורה להחליט האם לשיטתו רצוי להעביר את השירות לחברה עסקית שתכליתה למקסם את רווחיה, או לחילופין, הרכבת היא שירות תשתית חשוב מאין כמוהו לקידום הכלכלה ולהבטחת נגישות קלה, שוויונית, נוחה ומהירה של הפריפריה למרכז. בחירה באפשרות השנייה תוביל למסקנה שלא רצוי להפריט את חברת הרכבת, כי חובתה העיקרית של חברה ממשלתית מסוג זה אינה השאת רווח אלא תועלת הציבור הישראלי בכללותו. בנוסף, המדינה לא יכולה לתת לחברה הפרטית שתרכוש את הרכבת לקרוס. כתוצאה מכך, החברה הפרטית תוכל לקחת סיכונים משמעותיים, ביודעה שבכל מקרה המדינה תשלם. זה מה שהתרחש בבריטניה ובניו-זילנד שם הפרטת הרכבות נכשלה כישלון חרוץ. לחברת הרכבת אכן נדרשת רפורמה מעמיקה, אולם חשוב לעשותה בהידברות עם העובדים, מסיבות ערכיות כמו גם משיקולים מעשיים, שכן סגירת השירות החיוני הזה, תחולל תוהו ובוהו במערכת התחבורה הציבורית כולה.
א. מבוא
בערב פסח תשע"א הציב שר התחבורה ישראל כץ, אולטימטום להנהלת הרכבת ולעובדיה להגיש תוך ארבעה חודשים תוכנית מוסכמת לשינוי מבני, שאם לא כן הוא "יסגור את הרכבת". הנימוקים הרשמיים שנמסרו הם הצורך בשיפור רמת הבטיחות והשירות לאור שורת התקלות שליוותה בחודשים האחרונים את פעילות הרכבות ברחבי ישראל. חודשיים לאחר מכן, באמצע יוני, הציג השר כץ את עיקרי תוכנית הרפורמה שלו לשיפור הבטיחות ברכבת ישראל. התוכנית קוראת להקמת 'רשות לאומית לרכבות', שתפקח על כל היבטי פעילותה של הרכבת, ולהנהגת שינויים ארגוניים וניהוליים שנועדו להגביר, לדבריו, את בטיחות הנסיעה. התוכנית אושרה ב-16 ליוני על-ידי דירקטוריון הרכבת.
ההודעות הדרמטיות והאולטימטום של שר התחבורה ניתנו על רקע ההידרדרות ברמת הבטיחות והשירות של הרכבת. שרשרת תאונות, תקלות טכניות וטעויות אנוש ברכבת, שנמשכות למעלה מ- 25 שנים (מאז אסון הבונים ב-1985) – הפכו בשנים האחרונות לכמעט עניין שבשגרה. על פי נתוני הרכבת, כפי שהוצגו בדו"ח מבקר המדינה משנת 2006, בשנים 2000-2005 נהרגו 137 בני אדם ונפצעו 307 בתאונות רכבת, וקצב התקלות והתאונות רק הולך ועולה.
בניגוד לטענה לעיל, אבקש לטעון בנייר עמדה זה כי בעיות אלו של הרכבת והנימוק הבטיחותי, משמשים כסות למטרה האמיתית של הממשלה – הפרטת הרכבת. לפיכך, יש חשיבות וצורך בדיון על מדיניות הפרטת הרכבת.
רכבת ישראל: רקע כללי
עד שנת 1988 הייתה רכבת ישראל יחידת סמך במשרד התחבורה, ולאחר מכן צורפה לרשות הנמלים. בסוף שנת 1996, התקבלה החלטת ממשלה להפריד את הרכבת מרשות זו ולהקים חברה ממשלתית בשם 'חברת רכבת ישראל בע"מ', באחריות משרד התחבורה. חברה זו החלה לפעול ב-1 ליולי 2003 ובין תחומי אחריותה נמנים הפעלת מערך התחבורה המסילתית (הסעת נוסעים ושינוע מטענים), תכנון פיתוח וניהול כלל תשתיות הרכבת, הפעלת התחנות ועוד.
בעשור האחרון חל גידול משמעותי בשימוש בשירותי רכבת ישראל (ראו תרשימים 1 ו-2). בשנת 2003 הסיעה רכבת ישראל כ-20 מיליון נוסעים, כ-70 אלף נוסעים ליום, כ-260 נסיעות בממוצע ליום. לעומת זאת, בתחילת 2011 נעות מדי יום כ – 340 רכבות המסיעות כ-130,000 נוסעים ליום, ו-36 מיליון נוסעים בשנה. יתרה מכך, בתוך שנים ספורות צפויה הרכבת להכפיל את מספר הנסיעות ולהגיע לכ- 600-700 רכבות ביום. גם בתחום שינוע המטענים ניכר גידול משמעותי וכיום מפעילה הרכבת, בנוסף לרכבות הנוסעים, כ-150 רכבות משא מדי יום, באמצעותן היא משנעת כ-20,000 טון משא בכל יום. אורך המסילות הכללי של רכבת ישראל עומד על 1,100 ק"מ. לאחר עידן של הזנחה והעדר תקציבים החלה הרכבת לתפוס מקום ראוי בתחבורה הציבורית בישראל.
בד בבד גדל כוח האדם בחברה והיקף פעילותה הכלכלית. ביולי 2003 הועסקו ברכבת כ-1,410 עובדים ואילו בסוף 2011 צפוי מספרם להגיע לכ-2,400 עובדים. בשנת 2004 הסתכם מאזן 'חברת רכבת ישראל בע"מ' בכ- 9.6 מיליארד ש"ח, ההכנסות בכ- 735 מיליון ש"ח, עם הפסד של כ-310 מיליון ש"ח. בשנת 2009 הסתכם מאזן הרכבת בכ- 18 מיליארד ש"ח, ההכנסות עמדו על 1.57 מיליארד ש"ח עם הפסד של כ-104 מיליון ש"ח. דוח שהוכן עבור הרכבת על ידי חברת הייעוץ הישראלית 'טאסק' ב-2006 ועודכן לאחרונה, מצא כי בחברת רכבת ישראל יש עודף כוח אדם, חוסר יעילות במערך התחזוקה, המטענים והפיתוח העסקי, ושיעור זמינות נמוך יחסית של רכבות. הסיבות שנמנו הן מחסור ברזרבה תפעולית של רכבות שאינו מאפשר השבתת חלקן לצורך אחזקה מונעת, עלויות תחזוקה לק"מ נסועה גבוהות יחסית, ושיעור נמוך של שינוע המטענים בישראל באמצעות רכבת, מבין כלל המטענים המשונעים במדינה.
חלק ניכר מבעיות אלו מקורו בקצב הצמיחה הגבוה של הרכבת בשנים האחרונות. מעניין במיוחד ההסבר לחוסר היעילות של הפיתוח העסקי, ובעיקר בתחום הנדל"ן המניב שברשות הרכבת. לפי 'טאסק', הנהלות הרכבת ניסו במשך שנים למנף קרקעות אלה לפעילויות ייזום שיניבו לחברה הכנסות נוספות. ואולם ביורוקרטיה ממשלתית, קשיים שהערים מינהל מקרקעי ישראל וניהול לקוי ברכבת עצמה, הביאו לבזבוז נכס זה. ניתן לפתור בעיות אלו מיידית, ולסלק את כל המגבלות הממשלתיות והאיסורים של מינהל מקרקעי ישראל, דבר שייעשה כמובן במסגרת הפרטת הרכבת ויאפשר לרוכשים הפרטיים לקטוף פירות אלו. נציין כי פתיחת הקווים החדשים בין ראשון לציון לתל אביב ובין לוד ואשקלון לבאר שבע, יישום תוכנית "נתיבי ישראל", והגדלת פעילות הרכבת בכלל – עשויים לפתור את בעיית כוח האדם העודף לכאורה.
תרשים מס. 1 הסעת נוסעים בשנה (באלפים) 2010 – 1994
 |
מקור: אתר רכבת ישראל, נתונים סטטיסטים
ב. רקע היסטורי, נתונים, תאריכים ותוכניות קיימות
על אף הגידול המרשים בפעילות ובמספר הנוסעים, הממשלה והכנסת לא רוו נחת מ'חברת רכבת ישראל'. ריבוי התאונות ואירועי הבטיחות ברכבת ישראל, לצד תלונות על רמת השירות והשוואה לחברות רכבות במדינות אחרות, הביאו את הגופים האחראים להציע פתרונות ושיפורים במערך הרכבת.
בשנת 2002 החליטה ממשלת ישראל להקים גוף במשרד התחבורה שבאחריותו חקיקת חוקים בתחום הרישוי והבטיחות של רכבת ישראל. בדוח שפירסם מבקר המדינה בשנת 2006 לאחר תאונות הרכבת החמורות באחוזם וברבדים, הוא קבע כי לא נעשה דבר לקידום החלטת הממשלה הנ"ל משנת 2002, ואף מתריע על כך שמשטרת ישראל חוקרת תאונות רכבת על סמך עדויות וממצאים שמספקים לה עובדי הרכבת עצמם. מסקנת הדוח היא שיש צורך להקים גוף בלתי אמצעי שיחקור את תאונות הרכבת וימליץ על פתרונות למניעתן. גם ד"ר משה בקר, יועץ לרכבת ישראל, המליץ על הקמת גוף בלתי תלוי לחקור תאונות.
ביוני 2007 הקימה רכבת ישראל פורום עליון לבטיחות שמטרתו ללוות ולייעץ לה בנושא האמור, וכן להציע הצעות לשיפור רמת הבטיחות, לבקר ולעקוב אחר פרויקטים של בטיחות, לחקור תאונות ולסייע להסיר התנגדויות ליישום אמצעי בטיחות כמו הפרדות מפלסיות. בראש הפורום עומד רב-ניצב בדימוס שלמה אהרונישקי, וחברים בו מומחים מהאקדמיה ומתחום התחבורה. בשנת 2009 השלים הפורום תוכנית אב לבטיחות, הכוללת המלצות לשיפור התרבות הבטיחותית בחברה, שיישומן אמור היה להתחיל כבר בשנת 2010. במקביל הוקם במשרד התחבורה 'אגף רישוי ובקרה מסילתית' שמטרתו ליצור מנגנון פיקוח (רגולציה) על רכבת ישראל והמסילות בארץ, ולהבטיח תנועה בטוחה של רכבות ושל משתמשי הדרך החוצים.
במרץ 2010 חשפו עמירם ברקת ושי ניב שמשרד התחבורה הפיץ טיוטת הצעת חוק חדש שייקרא 'חוק התעבורה המסילתית'. הרעיון המרכזי של הצעת החוק הוא ליצור הפרדה בין ניהול מסילות הרכבת ותחזוקתן לבין הרכבת והציוד הנייד, בדומה למודל ההפרטה הבריטי הנחשב בעייתי ושנוי במחלוקת, ועוד יידון בהמשך. ואכן בינואר 2011, הוגשה על ידי משרד התחבורה "הצעת חוק לתיקון פקודת מסילות הברזל". בדברי ההסבר נכתב :
"מטרתה של הצעת חוק זו היא ליצור תשתית משפטית הנדרשת לשם הפעלה של הרכבת המקומית. נוכח מטרה זו מוצעים תיקונים בפקודת מסילות הברזל … שעיקרם הרחבת ההסדר הקיים כיום לעניין מסילת ברזל מקומית….ובכלל זה קביעת חובת רישוי לשם הפעלת מסילת ברזל מקומית, הוראות לעניין הפעלתה התקינה של מסילת הברזל המקומית ופיקוח על מפעיליה"
למעשה ההצעה כוללת תוכנית לשינוי מבני עמוק ברכבת ולהפרטתה, וכך על פי סעיף 29 בהצעת החוק:
"השר רשאי, באישור הממשלה, להעניק זיכיון ובו סמכויות לבנייה, להפעלה ולניהול של רכבת מקומית, לחברה הרשומה בישראל שאינה הרשות ושלרשות אין אמצעי שליטה בה. כמו כן מוצע להבהיר כי זיכיון כאמור יכול שיינתן לעניין כל אחת מהפעולות האמורות (בנייה, הפעלה או ניהול של מסילת ברזל מקומית)."
מן הראוי לשים לב למה שלא מופיע בהצעת החוק: אין אזכור של ה'פורום עליון לבטיחות' ולתוכניתו, ואין כל אזכור להפרטה.
אבי בר אלי מסביר שמשמעות הצעת החוק היא "הפרדה מיידית דרמטית בין הניהול של התשתית המסילתית לבין הפעלת הרכבות". לפי ההצעה, תפוצל 'חברת רכבת ישראל' במתכונתה הנוכחית לשלוש חברות. כל נכסי התשתית של הרכבת יועברו לחברה ממשלתית בשם 'חברת מסילות ברזל ותשתית לישראל'. חברה זו תהיה אמונה על הקמת מסילות הרכבת ועל תחזוקתן. לצידה תוקם חברת הפעלה שתהיה אמונה על הפעלת רכבות הנוסעים, רכש הציוד הנייד ותחזוקתו. כמו כן תוקם חברה נפרדת למטענים להפעלת רכבות המשא ורכש הציוד הנדרש .
מהפכה בטיחותית בהחלט נחוצה, אולם כלל לא ברור מדוע נחוץ שינוי מבני והפרטת הרכבת כדי לקדם את הבטיחות. יש להפריד בין הצורך בשינוי מבני שניתן לעשותו ברכבת כחברה ממשלתית – ללא הפרטתה, ובראש ובראשונה הפסקת הפוליטיזציה במינויים להנהלתה – לבין הפרטה שנעשית כביכול רק לשם הגברת הבטיחות.
ג. המצב כיום
דוח מבקר המדינה משנת 2006 חשף שורה ארוכה של ליקויים בהתנהלות הרכבת, בנוסף למחדלי הבטיחות, ובהם תחזוקה כושלת, הכשרת נהגי קטר לקויה, חוסר פיקוח על רמת עבודתם של נהגי הקטרים, היעדר חקירות בלתי-תלויות לתאונות, טיפול לקוי במפגשי כביש-מסילה ועוד. דוחות נוספים של מבקר המדינה שפורסמו בשנים 2007 ו- 2009 חשפו ממצאים חמורים נוספים בנוגע להתנהלותה של חברת רכבת ישראל: מינוי מקורבים פוליטיים, קבלת עובדים על רקע משפחתי, שיבוץ עובדים בתפקידי מפתח שלא על פי הנהלים, הכשרה לקויה לעובדים מקצועיים, הטבות מפליגות לחברי ועד העובדים, ויחס סלחני לעובדים שסרחו. מצבה של 'חברת רכבת ישראל בע"מ' ואירועי השנים האחרונות מעידים כי ניהול החברה חייב לעבור שינוי עמוק.
ד. מטרת מציעי הרפורמה
הבעיות של הרכבת והנימוק הבטיחותי משמשים אצטלה בידי משרדי התחבורה, האוצר ואחרים בממשלה לקדם את תוכנית הפרטת הרכבת, מסיבות שהן במקרה הטוב אידיאולוגיות במהותן, ובמקרה הרע עלולות להיות נגועות ביחסים בעייתיים בין הון לשלטון. נציין שתוכניות שונות להפרטה הוכנו כבר קודם לכן, וללא כל קשר לאירועי הבטיחות של השנה האחרונה.
טיוטת הצעת החוק אותה הפיץ משרד התחבורה ב- 2010, מציעה לפתוח לתחרות את קווי הרכבת ולהעביר את האחריות על מסילות הרכבת לידי חברה ממשלתית חדשה. בדברי ההסבר להצעה נכתב כי הצורך לכך נוצר "לאור השאיפה להכניס גורמים עסקיים לתחום התחבורה המסילתית ולאפשר תחרות בתחום זה". כאמור לעיל, בסוף ינואר 2011, חשף משרד התחבורה את תוכניתו לשינוי מבני ברכבת בהצעת החוק שגיבש לתיקון פקודת מסילות הברזל. נכון למועד כתיבת דברים אלו, הצעת החוק תונח ב-18 ביולי 2011 על שולחנה של ועדת הכלכלה של הכנסת לקראת הגשתה להצבעה במליאת הכנסת בקריאה ראשונה.
משרד האוצר מצידו מקדם תוכנית לחברת הרכבת העתידית ומציע לנצל את פרויקט העברת הרכבת להנעה חשמלית (חשמול מסילות הרכבת) בעשור הקרוב, על מנת להקים באמצעותו חברת רכבת חדשה שתרוקן מתוכן את זו הקיימת.
הפרטה זו של רכבת ישראל, העומדת מאחורי האולטימטום של שר התחבורה, תחת כותרות כגון "הרפורמה ברכבת ישראל" ו"מהפכת הבטיחות" – מוצגת כפיתרון היחיד לבעיות תפקודה של הרכבת. אולם עיון קצר במתרחש בעולם ובישראל בתחום התשתיות, יחשוף את העדרו של קשר בין הבעיה הקיימת לבין הפתרון המוצע. לשון אחר, לא בעלות המדינה על 'חברת רכבת ישראל בע"מ' היא הגורם לבעיות, ועל כן שינוי הבעלות לא יביא לפתרונן. יתרה מכך, העברת הבעלות על תשתית לאומית כתחבורת המונים מהמדינה לידיים פרטיות, עלולה להוביל לסבך חדש של בעיות, וזאת עוד מבלי שייפתרו הבעיות הקיימות.
ה. הפרטה – מה עומד מאחוריה?
מונופול טבעי צריך להיות בבעלות הציבור – גם במדינות הידועות בתמיכתן בהפרטה ובכלכלת שוק, קו הגבול עובר לעיתים קרובות במה שמכונה 'מונופול טבעי': התנאים הטכנולוגיים ומבנה השוק מכתיבים יעילות רבה יותר כאשר קיים רק ספק אחד. חשמל, מים ורכבת (ובעבר גם קומוניקציה) הם בדרך כלל דוגמאות למונופול טבעי, כי החלק העיקרי של עלויות הייצור הוא בניית רשת ההפצה: קווי החשמל, צינורות המים, ומסילות הברזל. מכאן, שעלות יחידת האספקה (קו"ש חשמל, מ"ק מים, ק"מ נסיעה) תרד עם עליית מספר המשתמשים ברשת. לעומת זאת, אם יותר ספקים ישקיעו בנפרד בבניית רשת ההפצה – מספר זהה של משתמשים יאלץ לממן עודף תשתיות, דבר שיוביל לעליית מחירים. במונופול טבעי, המדינה חייבת להיות מעורבת כי הספק יכול לדרוש כמעט כל מחיר מאחר ולצרכנים אין אפשרות מעשית לפנות לספק אחר
יתרה מכך, במונופול טבעי נוצר הפסד חברתי ( '’ Social loss). היצרן המונופוליסטי ישאף לייצר רק את הכמות שתיתן לו את הרווח המרבי. כמות זו עשויה להיות נמוכה מהכמות הנדרשת כדי לספק את כל הצרכנים, אף אם אלה מוכנים לשלם יותר מהמחיר המינימלי הנדרש על-ידי הספק. בתנאים אלו חברה בבעלות ממשלתית תהיה יעילה יותר ותייצר את הכמות האופטימלית מבחינת המשק.
בעיה נוספת בהפרטת תאגידים שעוסקים בפעילויות שהן מדינתיוֹת ו/או מונופוליסטיות מטבען, כגון הסעת המונים וכבישים, קשורה לדרישת המשקיעים לתשואה גבוהה המשולבת עם מונופולים טבעיים של נכסי הציבור. התוצאה ברוב המקרים היא שהאזרחים משלמים מחיר גבוה ומקבלים שירות גרוע.
אחד הפתרונות המוצעים לפתרון במקרה של מונופול טבעי, הוא רגולציה ופיקוח הדוק של המדינה על החברות הפרטיות, לעיתים בשילוב תמריצים והטבות מס על פעילותן. אלא שרגולציה או תמריצים כפיתרון למבנה שוק מונופוליסטי כמו ברכבת, יוצרת קשיים גדולים הן במבנה הרגולציה והן ביישומה, עד כדי כך שבמקרים רבים קשה יותר להפעיל רגולציה אפקטיבית מאשר לנהל חברות בבעלות ממשלתית. קשה ליישם רגולציה יעילה אפילו במדינות שיש להן רגולטורים מתוחכמים עם משאבים למכביר, כגון בריטניה.
בבריטניה הוקמו שני גופים רגולטוריים כדי לפקח על מערכת הרכבת המופרטת: משרד זיכיונות רכבות נוסעים (OPRAF), ומשרד המפקח על הרכבות (ORR), שאחראי בעיקר על ויסות יומיומי של החלקים המונופוליסטים של הרכבת, התשתית שהופרטה והחברות המספקות שירות. בנוסף, מנהל הבריאות והבטיחות, Executive Health and Safety – הוא האחראי על הרכבת בתחומים אלו. בשנת 2000 ממשלת הלייבור ביטלה את משרד הזיכיונות והקימה את רשות הרכבות האסטרטגית (SRA) כאחראית על פיתוח תוכנית ארוכות טווח לרכבת ולעבודה עם החברות שהופרטו. לרגולציה המורכבת והמבלבלת הזו היו תוצאות שליליות וחלק ניכר בכישלון הפרטת הרכבות הבריטית.
מהאמור לעיל עולה שהפעלה תקינה של חברות בבעלות ממשלתית היא לעיתים קרובות פתרון מעשי נכון יותר מהקמתה של מערכת סבוכה של תמריצים, סובסידיות ופיקוח, שמטרתה למנוע מהחברה הפרטית להשתמש לרעה בכוח שניתן לה. זאת ועוד, חברות ממשלתיות יכולות לפעול היטב וביעילות, והן אף הוכיחו במקרים רבים שהן עדיפות על חברות מהסקטור הפרטי.
עסקאות הפרטה של נכסי הציבור מחייבות איזון עדין של חלוקת הסיכונים בין המגזר הציבורי לבין המגזר הפרטי. בסופו של דבר, ההפרטה אינה באמת הופכת נכס לפרטי, היא פשוט מחלקת מחדש את הסיכונים בין הגופים הציבוריים והפרטיים. כוח המשיכה האמיתי של ההפרטה הוא שהיא מציעה מה שנראה כמו ארוחות חינם – תוספות מיידיות לתקציב המדינה, אך ההפרטה שומרת על עלויות נסתרות על ידי דחייתם לעתיד, על חשבון הציבור. לדוגמה, הגורם החשוב ביותר בהפרטת חברה כמו 'רכבת ישראל', הוא שהמדינה לא יכולה לתת לחברה הפרטית שתרכוש את הרכבת, לקרוס. כתוצאה מכך, החברה הפרטית תוכל לקחת סיכונים משמעותיים, ביודעה שבכל מקרה המדינה תשלים את הפערים. תוצאות ההפרטה של הרכבות בבריטניה ובניו-זילנד צריכות לשמש תמרור אזהרה.
ו. מבט השוואתי: בריטניה, ניו-זילנד, צרפת וארצות הברית
מה שהתרחש ברכבות בבריטניה ובניו זילנד, בהשוואה לאלו של צרפת וארצות הברית, ישמש אותנו להלן להבהרת הסכנות הטמונות בהפרטת תשתית לאומית כרכבת, בדומה לרפורמה המוצעת ב'חברת רכבת ישראל'.
הנוסעים בצרפת נהנים מאחת ממערכות הרכבות הטובות בעולם. חברת הרכבות הלאומית הצרפתית, SNCF, נהנית מסובסידיות נדיבות, והיא דוגמה להישגים טכנולוגיים ויכולת ביצוע מרשימה של חברת רכבות בבעלות הממשלה. הרכבות הצרפתיות מגיעות כמעט לכל מקום, קל מאוד לנוע איתן בין הערים הגדולות, והן לרוב נקיות ומדייקות. הרכבת המהירה TGV, שמהירותה מגיעה ל-350 קמ"ש, היא גאוות המדינה כולה.
זמן נסיעה קצר מתחת לתעלה ברכבת 'יורוסטאר', מפריד בין הרכבת המהירה הצרפתית הממשלתית לבין התשתיות הרעועות של הרכבת הבריטית שהופרטה. הפער העצום בין הרכבת הצרפתית והבריטית מצביע על כישלון מדיניות הפרטת הרכבות בבריטניה. תשתית הרכבת שהופרטה בבריטניה חזרה לבעלות הממשלה ופועלת במתכונת של חברה ללא מטרות רווח. הממשלה הבריטית חזרה לסבסד בסכומי עתק את החברות המפעילות הפרטיות כדי להבטיח את תנועת הרכבות. הרכבות באנגליה הופרטו במחצית שנות התשעים במהלך שעיקרו הפרדת תנועת הרכבות מהבעלות והתחזוקה של פסי הרכבת, באמצעות נוסחאות מורכבות לשליטה באינטראקציות בין הגופים השונים. הממשלה הבריטית דאז, מכרה את תשתית הרכבות לחברת Railtrack ויצרה יותר מעשרים זיכיונות נפרדים להפעלת רכבות על קווי החברה. הקטרים, הקרונות, הציוד והמלאי היו לרוב בבעלות חברות נוספות, ואילו הממשלה פיקחה על המחירים. עלויות פרויקטים גבוהות מהצפוי, תפעול הדדי שלא הצליח, הגבלות מהירות ובטיחות לאחר תאונות רכבת קטלניות – סתמו את קווי הרכבות בבריטניה בשנת 2000. שנה לאחר מכן, הועברה חברת Railtrack לבעלות המדינה, מהלך שהוא הלאמה לכל דבר.
הממשלה העבירה את הבעלות על תשתית הרכבת לחברה ללא מטרות רווח – נטוורק-רייל (Network Rail), ונאלצה לספק מאות מיליוני סטרלינג של סובסידיות לחברות הפעלת הרכבת רק כדי לשמור על תנועת הרכבות. הצורך בהתערבות ובהזרמה מסיבית של כספי ממשלה, מעיד על כך שלא החברות הפרטיות, אלא הממשלה, החזיקה את הסיכון הפיננסי לתפעול מערך הרכבות. החברות הפרטיות הבינו שהן מוגנות על ידי הממשלה שלא יכולה לאפשר למערך הרכבות לקרוס, ומכאן שאם משהו חמור ישתבש, תיחלץ המדינה לעזרתן ולמעשה תסיר מעליהן את הסיכון הכלכלי.
הפרטת הרכבות בבריטניה נחלה כישלון צורב. הממשלה הבריטית מוציאה כיום הרבה יותר ממה שהוציאה לפני ההפרטה, וטיב השירות אינו משתווה לרמת השירות במדינות אחרות באירופה. בעוד שצרפת, גרמניה ואיטליה הניחו מאות קילומטרים של קווים המסוגלים לשאת רכבות מהירות, בבריטניה יש רק מסלול אחד מסוג זה. לפי הנציבות האירופית, בריטניה מדורגת אחרי צרפת וגרמניה בהיקף תמיכות המדינה לחברות הרכבות בשנת 2005. אולם בעוד שהסיוע בגרמניה הופחת ובצרפת היה יציב יחסית, הסיוע הממשלתי בבריטניה תפח ביותר מפי שניים מאז ההפרטה בשנת 1995, וניכר שאינו יעיל. גם המשרד הבריטי שאחראי לפיקוח הרכבות מסכים עם קביעה זו, ואף טוען שיעילותו של כסף זה פחותה ב- 40% מהכסף המממן את רשת המסילות האירופיות.
דוח הבנק העולמי (אחד מחסידי ההפרטה המשפיעים בעולם) על הפרטת הרכבות בבריטניה – מטשטש את הכישלון, אולם מציע מבט מעניין על תהליך ההפרטה. על-פי הדוח, הפרדה אנכית של חברת הרכבות (כפי שמוצע בארץ), שפירושו הפרדת התשתית מפעילות הרכבת – עשויה להצליח בתנאים מסוימים. עם זאת, היא יקרה ומציבה קשיים בהתאמת התמריצים לכל הצדדים, כך שלא ברור אם התועלות עולות על העלויות. תוצאות ההפרטה, כך קובע הבנק העולמי, היו בחלקן חיוביות ועלו על הציפיות, ובחלקן, בעיקר בתשתיות, היו גרועות בהרבה מהמצופה.
לפי הבנק העולמי, ניתן להסיק מספר מסקנות מעשיות מהניסיון הבריטי. ראשית, ארגון מחדש של חברה ממשלתית ומעורבות של המגזר הפרטי בתשתיות ותפעול רכבות הן אפשרויות ריאליות. אולם אף אחת מהן אינה תרופת פלא, ויישום כל אחת מהן דורש זהירות ופיקוח. שנית, במבט לאחור, הצורך במימון ציבורי מתמשך פירושו כי לא ניתן להכיל פתרון המסתמך רק על המגזר הפרטי למימוש צורכי צרכני הרכבת בבריטניה וביתר המדינות המסתייעות בבנק העולמי. לתחבורת המונים בכלל, ולרכבות בפרט, משימות חברתיות לצד מטרות מסחריות, ועל כן, פתרונות ציבוריים-פרטיים עשויים להיות הדרך הטובה ביותר להשיגם.
חברת הרכבת הניו-זילנדית נמכרה בשנת 1993 לקונסורציום של משקיעים מארצות הברית ומשקיעים מקומיים. המכירה כללה את פעילויות שינוע המטענים והנוסעים, וכן חכירה לטווח ארוך של פסי הרכבת. באותם ימים הובילה הרכבת במדינה בעיקר מכולות, פחם, מוצרי יער ומוצרים חקלאיים, וכן כ- 10 מיליון נוסעים בשנה. הבעלים החדשים הגדילו את יעילות התפעול, הכניסו טכנולוגיות חדשות, ובמשך השנים הראשונות אף הגדילו רווחים ומשכו דיבידנדים.
אולם ההצלחה הראשונית של ההפרטה לא נמשכה זמן רב. חברת הרכבות נכנסה לקשיים פיננסיים בשנת 2000, עקב תחזוקת קווים לקויה שהשפיעה על העלות וטיב השירות, אסטרטגיות עסקיות שגויות, ותחרות גוברת עם הובלה בכבישים. בשנת 2004, נאלצה הממשלה להלאים את רשת הרכבות המידרדרת ולהקצות כספי ציבור בהיקף של למעלה מ-200 מיליון דולר ניו-זילנדי, לתיקון ליקויים ולשדרוג התשתיות. גם במקרה זה דוח הבנק העולמי להפרטת מערך הרכבות בניו-זילנד מטשטש את הכישלון, את הניהול לטווח קצר ואת משיכת הכספים על-ידי הבעלים הפרטיים של חברת הרכבות. הדוח מונה מספר מסקנות מהפרטת הרכבות בניו-זילנד, שעיקרן:
- כאשר לממשלה יש אינטרס אסטרטגי בשימור רשת הרכבות – חשוב שהיא תשמור על מספר זכויות בתהליך ההפרטה, אחרת היא עלולה לשלם מחיר כבד אם תידרש לרכוש מחדש את הרכבות.
- ממשלות לא יכולות להעביר את מחוייבותן להבטחת רציפות ויעילות שירותי רכבות נוסעים עירוניים. אם המפעיל הפרטי נכשל – הממשלה מחויבת מבחינה פוליטית או משפטית להתערב.
- מתן זיכיונות להפעלת רכבות נוסעים מורכב יותר מהפרטת רכבת מטען. יש הרבה יותר נושאים הדורשים טיפול, כגון: רגולציה, חלוקת הכנסות, רמות הסבסוד, ביצועים, הקצאת סיכונים, בעיות סוף תקופת הזיכיון, ועוד. חובה להתייחס לנושאים אלו כדי שהתהליך יצליח. בנוסף, יש לזכור כי הממשלות מעוניינות ביעילות התפעולית היומיומית של רכבות הנוסעים.
ההפרטה בניו זילנד נכשלה, קובע הבנק העולמי. ההצלחה הראשונית של ההפרטה – תנועת הרכבות המוגברת והגדלת הרווחים – לא נשמרה. הממשלה הייתה חייבת להלאים את מערכת הרכבות ולהשקיע כספים בהיקף משמעותי לתיקון ליקויים וחוסרים בתשתיות.
ניתוח הפרטת הרכבת בניו-זילנד ובבריטניה מפריך את הטענה שחברות פרטיות אשר כל עניינן בהפקת רווחים, יבצעו השקעות חדשות וממושכות לשיקום ותחזוקת מערך הרכבות כדי להגדיל את היקף השימוש וההכנסות מהן. בשתי המדינות, המהלך שנקטו החברות הפרטיות היה שונה. הן התמקדו בהשגת רווחים לטווח קצר, כפי שהקונצנזוס העסקי השגור הכתיב להן: מטרתה של ההנהלה היא השגת תשואה רבעונית לבעלי המניות. על פי תפיסה זו, השקעה לטווח ארוך שתפגע ברווחי החברה בטווח הקצר – תשחיר את תפקוד ההנהלה בעיני בעלי המניות. הצורך בהשקעה לטווח ארוך ודחיית רווחים, הוא אחת הסיבות העיקריות לכך שמימון ממשלתי חיוני תמיד בפרויקטים של תשתיות לאומיות.
בעיה נוספת שנגזרה גם היא משוק המניות, היא שכל חברות הרכבות הבריטיות החדשות בחרו בצוותי ניהול המתבססים על אנשי פיננסיים, ולא על מנהלים המנוסים בתפעול תאגידים הנדסיים גדולים, ומסוגלים להבין ולתקן את הליקויים הבסיסיים של חברות הרכבות. חברות הרכבות התעלמו מהעובדה שניהול תעשייתי הוא הקובע את ההצלחה של תאגיד כזה.
הבעיות בהפרטת הרכבות בבריטניה ובניו-זילנד שימשו תמרור אזהרה לממשלות באירופה. על אף שכמה מהן הכניסו תחרות מוגבלת לרשת הרכבות שלהן, הן הקפידו לשמור על שליטה בתשתית הרכבות ועל החברות המפעילות את הקווים העיקריים לנוסעים.
בהשוואה לבריטניה וניו-זילנד, מעניין לבחון את הנעשה בארצות הברית, לאור מחויבותה העמוקה להפרטה. מערכת רכבות הנוסעים בארצות הברית אשר הולאמה ב-1971 בעקבות פשיטת רגל של מספר חברות רכבות פרטיות, פועלת תחת השם Amtrak כחברה בבעלות ממשלתית על אף שהיא סובלת מהפסדים כבדים. הממשל האמריקאי אינו מוצא דרך להפריט ולהחזיר את רכבות הנוסעים למגזר הפרטי והצעת ההפרטה של החברה בשנת 2002 נכשלה. למרות זאת, חברת אמטראק לא נסגרה וממשיכה לפעול כחברה ממשלתית, שכן למרות הרטוריקה המקובלת, בארצות הברית הבינו שרכבות נוסעים הן חיוניות, ושתשתיות לאומיות דורשות סבסוד ממשלתי.
מן הראוי שישראל תפיק את הלקחים הבאים מניסיונן של המדינות הנ"ל:
- לא רצוי שהמדינה תעביר את מחויבותה להבטחת שירות רציף ויעיל של רכבות נוסעים עירוניים. אם המפעיל הפרטי יכשל, הממשלה תהיה מחויבת מבחינה פוליטית או משפטית להתערב, כי המדינה לא תאפשר למערך הרכבות לקרוס, ובדומה למשבר הבנקים היא תתערב ותזרים כספי מדינה. לפיכך, גם לאחר ההפרטה, הממשלה היא שתחזיק בסיכון הפיננסי לתפעול מערך הרכבות. מנקודת מבטן של החברות הפרטיות שיפעילו את הרכבת – הן מוגנות למעשה על ידי הממשלה. אם משהו ישתבש, תחלץ המדינה לעזרתן ובכך תסיר מעליהן את הסיכון הכלכלי. כתוצאה מכך, החברות הפרטיות תוכלנה ל'חלוב' את הרכבת ולקחת סיכונים משמעותיים, ביודען שבכל מקרה המדינה תשלים את הפערים.
- הפרדת התשתית מפעילות הרכבת כפי שמוצע בארץ היא תכנית מורכבת, יקרה מאוד ומציבה קשיים בהתאמת התמריצים לכל הצדדים. כלל לא ברור שהתועלות עולות על העלויות.
- ניהול רגולציה אפקטיבית של חברת רכבת פרטית מונופוליסטית, ומתן תמריצים לחברה כזו, מורכב יותר מאשר ניהול הרכבת בבעלות ממשלתית.
ז. המלצות לפתרון
משרד התחבורה חייב לטפל בכשלים הקשורים בחברת רכבת ישראל ולהבטיח את יכולתה לפעול ביעילות בשנים הבאות. לפני כן עליו להחליט האם לשיטתו רצוי להעביר את השירות לחברה עסקית שתכליתה למקסם את רווחיה, או לחילופין, כפי שמוצע לעיל, שהרכבת היא שירות תשתית חיוני לקידום הכלכלה והחברה, ולהבטחת נגישות קלה, שוויונית, נוחה ומהירה של הפריפריה למרכז. בחירה באפשרות השנייה תוביל למסקנה שלא רצוי להפריט את חברת הרכבת, כי חובתה העיקרית של חברה ממשלתית אינה השאת רווח, אלא תועלת הציבור הישראלי בכללותו.
בה בשעה, ניהול רכבת ישראל חייב לעבור שינוי והגיעה העת לרפורמה עמוקה לשיקום החברה, שכוללת מניעת התערבות פוליטית של שרים במינויים, החלפת הנהלתה הכושלת ופיטורי העובדים שסרחו. הקריטריונים למדידת הצלחת הרפורמה צריכים לכלול שמירה קפדנית על תחזוקת המערך וטיבו, שירות ברמה גבוהה, בטיחות של קרוב לאפס תקלות, דיוק בלוחות הזמנים, ורווחת העובדים.
בנוסף, יש לקבוע מנגנונים שימנעו מתן תמריצים לפעולות שמטרתן רווחיות קצרת טווח. הרכבת צריכה לפעול על-פי תכנון רב שנתי, ועל הממשלה להעניק לשירות זה את כל ההטבות שהייתה מעניקה לרוכש החברה, אילו זו הייתה מופרטת.
שירותי הרכבת מחייבים השקעות גדולות מאוד בתשתית ובציוד. יש להקפיד על כך שתקציב הפיתוח של הרכבת יופרד מתקציב האחזקה השוטף כדי להבטיח שגם המדינה לא תזניח את תשתיות הרכבת ולא תיכנע לצרכים ולתביעות מיידיות, שלא בהתאם לתכנית ארוכת הטווח. ניתן לגייס את הכספים הנדרשים להשקעות בשוק ההון בצורת אג"ח, כפי שעשו חברת נתיבי גז טבעי לישראל, מקורות וחברת החשמל. במקביל, הממשלה תידרש להקצות לחברת הרכבת כספים מתקציב המדינה בדומה לתקציבי סלילת הכבישים.
את הרפורמה הנדרשת ברכבת חשוב לעשות תוך הידברות עם העובדים, מסיבות ערכיות כמו גם משיקולים מעשיים, שכן סגירת השירות החיוני הזה תחולל תוהו ובוהו במערכת התחבורה הציבורית כולה ותשפיע לרעה על גודש התנועה ועל הבטיחות בכבישים. במקרה של התנגדות לא סבירה של העובדים, ניתן לבצע את הרפורמה על-ידי הפעלת החברה במתכונת של "מפרק-מפעיל", או בדרכים אחרות, שיביאו בחשבון את הצרכים הלגיטימיים של העובדים.
לסיכום, הפרטה צריכה להתבצע רק כאשר ניתן להוכיח שהתחום בו פועלת החברה המועמדת להפרטה הוא תחרותי ושלממשלה יש יכולת לפקח עליו ולשמור היטב הן על האינטרס הלאומי והן על האינטרסים של הצרכנים. חברת רכבת ישראל אינה שייכת לקטגוריה זו.
Tags: אמנון-פורטוגלי, הפרטה, הפרטת-הרכבת, ועדת-הכלכלה, משרד-התחבורה, רכבת ישראל, תחבורה-ציבורית
תיאור בהיר וממצה של הפרטה אחת.
הפרטה עם כל הסממנים המקובלים. חשוב לקרוא גם כדי להכיר את הסיפור הייחודי הזה, וגם כדי לקלוט את דפוסי השיטה החוזרים על עצמם שוב ושוב.
אני מצטרף למחמאה.
אני מתפלא שעם כל טרנד המאבק בריכוזיות אף אחד עוד לא עלה על הסיפור של "המשבר באגרקסקו" (=ימכרו אותה בזיל הזול והקונה יעשה סיבוב על חשבוננו) ועל העובדה שד"ש-אייפקס רוצה לקנות אותה (ערבוב בין אחזקות פיננסיות לריאליות).
בסוף לא יהיה ניתן לנוע במדינה הזו מנקודה א ל ב!! מזלי שאני עוד מסודר עם ההנחה על הדלק שקיבלתי על קניית רכב חדש מאלבר, שקל לליטר, וגם זה לשנתיים. חייבים לפעול ומהר!
[…] שר התחבורה עם רפורמה בשליפה לרכבת – אמנון פורטוגלי עם נייר עמדה שסוקר אפשרויות ומגמות http://www.blacklabor.org/?p=35174 […]
הבעייה,מעל לכל, היא שההפרטה הזו נעשית מתחת לשולחן בלי שקיפות בלי דיון ציבורי בלי הצעת חלופות.
מה שאמנון לא ציין במאמר שלו ומהחומר שפורסם על ידי משרד האוצר עולה בבירור שישנה כוונה לזנוח את הרכבת כפי שאנחנו מכירים היום ובמסגרת תהליך חישמול הרכבת להפריט.
אסביר:
רכבת ישראל היום מונעת באמצעות קטרי אלקטרו דיזל היינו: בקטר ישנו מנוע דיזל שמניע מחולל (גנרטור) שמניע את ה"גלגלים" של הקטר.
בתצורה הזו רכבת ישראל מוכנה לחישמול (אתמול) באמצעות פס שלישי (ולא באמצעות כבל חשמל עילי כמוכר לנו מהרכבות באירופה או מהרכבת הקלה בירושלים) כשהפס השלישי ישא את החשמל ויניע את הרכבת. בטכנולוגיה הזו (הנעה בפס השלישי) יש הרבה מאוד יתרונות שביניהן שמירת הציוד הקיים וגם לא מעט יתרונות בטיחותיים שכן הפס השלישי מחושמל רק היכן שהרכבת נמצאת באותו הרגע. כלומר אם הרכבת חלפה ותגעו בפס השלישי לא תתחשמלו המעגל החשמלי נסגר על ידי הקטר עצמו. זה גם ימנע עוד פיאסקו כמו שקרה בירושלים שם,הכבאיות של מכבי אש אינו יכולות לחצות את מסילת הברזל בגלל שקווי המתח המחושמלים,זה מכבר, נמוכים מידי.
תוכנית האוצר היא לבצע חישמול עילי שפרושו המעשי הוא: השלכת הציוד המתנייע של רכבת ישראל (שלנו שנקנה מכספינו) לפח.
וזה לא תיאוריה ודיבורים: הקו הראשון שיחושמל הוא הקו ת"א חיפה. בחיפה,ראש העיר ועמותת הירוקים נאבקים ברכבת ישראל ובאוצר שעומד על כך שיכערו את קו החוף של העיר בקווי המתח העיליים לרכבת ישראל.
יוצא איפה: עובר לדברים של אמנון במאמר הזה ובמאמר המקביל,פה בעבודה שחורה, שתוכנית הסתרים של משרד התחבורה ומשרד האוצר הוא ביזבוז כספים במימדים ע-צ-ו-מ-י-ם (מדובר במאות מליוני יורו) שנעשה בלי ביקורת ציבורית ומתחת לשולחן. אני כבר לא מדבר על הנקודה שאמנון העלה המאמריו ולפיה,על פי הניסיון הבריטי, לא רק שנשלם כפול כל התשתית הניידת או שזו שכבר שילמנו תושלח לפח – אלה גם נצטרך לממן את התמיכה הממשלתית בטייקון שיתקשה לחלק רווחים לבעלי המניות כפי שצויין במאמר הראשי והדוגמאות מאנגליה ומנוי-זילנד.
מנחם